Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

Ерохина Татьяна Вячеславовна

На основании вышеизложенного и с учетом специфики отрасли здравоохранения перечислим и кратко охарактеризуем принципы деятельности органов управления здравоохранением.

1. Принцип законности. Безусловно, «законность – это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Законность – стержень нормального функционирования всей общественной системы», [181] согласно которому деятельность органов системы управления основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации. Эта деятельность не должна противоречить и подзаконным нормативным актам, изданными самими органами государственного управления здравоохранением. Иными словами, управленческая деятельность осуществляется государственными органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

181

Кудрявцев

В.Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации. 1998. № 2. С. 4.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданинапрямо обусловлен смыслом ст. 2 Конституции РФ, провозгласившей человека, его права и свободы высшей ценностью. В области здравоохранения органы управления не должны ущемлять прав и законных интересов физических лиц.

3. Принцип единства системы органов управления здравоохранением. Согласно ст. 77 Конституции РФ, в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе.

4. Принцип федерализма – одна из основ конституционного строя России, представляющая сочетание общефедеративных и региональных интересов. С его помощью выстраиваются отношения власти и управления с учетом как общих интересов государства, так и специфики его составных частей – субъектов Федерации и муниципальных образований. Особенности данного принципа в отрасли здравоохранения предопределяются: во-первых, тем, что вопросы координации здравоохранения находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; во-вторых, в систему органов управления здравоохранением входят органы местного самоуправления, наделенные рядом полномочий. Поэтому, согласно разделу 2 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» установлены полномочия в области охраны здоровья федеральных органов государственной власти (ст. 5), полномочия органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6) и компетенция органов местного самоуправления (ст. 7).

5. Принцип сочетания централизации и децентрализации. В отрасли здравоохранения централизация предполагает подчинение нижестоящих органов управления вышестоящим; контроль и направление деятельности нижестоящих органов со стороны вышестоящих; обязательность решения вышестоящих органов для нижестоящих. Децентрализация обусловлена наличием собственного правового статуса у каждого органа управления здравоохранением на подведомственной ему территории.

6. Наличиепринципа координации и взаимодействия с иными субъектами связано с тем, что никакой государственный орган не действует изолированно, вне государственной системы и общества в целом. Взаимодействие органов государственной власти, а также этих органов с органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями позволяет учитывать и согласовывать различные интересы, обозначать конкретные приоритеты, обеспечивать гласность.

7. Принцип гласности предполагает широкое обнародование через средства массовой информации процесса и результатов работы органов исполнительной власти, что необходимо, прежде всего, для повышения уровня государственного управления здравоохранением. Совершенно верно подмечено, что недостаточное использование различными органами исполнительной власти такого специфического ресурса снижает эффективность решения управленческих, политических и социально-культурных задач. [182] Принцип гласности в деятельности органов управления здравоохранением проявляется: в свободном доступе к принятым и находящимся в процессе подготовки нормативным актам; в публикациях статистических данных о состоянии здравоохранения за определенный период времени, в проведении консультаций физических и юридических лиц по вопросам охраны здоровья (особенно важно в период реформирования отрасли здравоохранения).

182

См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч. – практ. пособие / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 122.

§ 2.3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации в области здравоохранения

Как было отмечено, в процессе управления здравоохранением в России принимают участие многие органы государственной власти и местного самоуправления. Однако в ходе организации здравоохранения существует множество функций, задач, элементов руководства подведомственными системами, которые могут осуществить далеко не все органы исполнительной власти. Решение этой проблемы достигается путем распределения полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными структурными звеньями государственной власти. Поскольку Конституция

РФ гарантирует местное самоуправление, возникает также необходимость разграничения предметов ведения и полномочий между исполнительными органами субъектов Федерации и муниципальными органами.

Современная система российского здравоохранения является единой федеративной, означающей государственную целостность и разграничение предметов ведения и полномочий; состоит из равноправных субъектов – региональных систем здравоохранения. [183]

Толковый словарь русского языка определяет «полномочия» как официально предоставленные кому-нибудь права какой-нибудь деятельности, ведения дел. [184] Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица: он в равной степени охватывает и права и обязанности. [185] Права органа управления всегда соразмерны с его функциями и обязанностями. Вместе с тем у органа не может быть абстрактных прав. Как не может быть и абстрактных обязанностей.

183

Никульникова О.В. Государственное управление здравоохранением в России / О.В. Никульникова. – Энгельс: Регион, 2001.– С. 5.

184

См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 571.

185

См.: Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. М., 1982. С. 35; Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980. С. 22.

Следовательно, полномочия органа управления здравоохранением представляют собой права и (или) обязанности применять необходимые в определенной ситуации формы и методы управления для решения предметов ведения и отражают, закрепляют и показывают пределы участия данного органа в осуществлении той или иной функции управления.

Образование того или иного органа непременно предполагает сферу его деятельности, определенные предметы ведения. [186] Термин «предметы ведения» получил различное толкование среди российских ученых. К.Ф.Шеремет определял «предметы ведения» как «общественные отношения, в которых орган… юридически компетентен». [187] И.А. Азовкин трактовал «предметы ведения» как «сферу приложения компетенции». [188] Л.А. Григорян указывал, что «под предметами ведения иногда понимают круг вопросов, подлежащих рассмотрению … органом». [189] Исходя из приведенных суждений, под предметами ведения рассматриваемых органов следует понимать круг вопросов (дел) по управлению различными объектами на подведомственной территории, решение которых обеспечивает достижение поставленных целей и задач в области здравоохранения.

186

См.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 5, 9, 13; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1969. С.13.; Григорян Л.А. Советы – органы власти и народного самоуправления. М., 1965. С. 86–90.

187

Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1968. С. 13.

188

Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1972. С. 51.

189

Григорян Л.А. Советы – органы власти и народного самоуправления. М., 1965. С. 87.

Таким образом, понятия «полномочия» и «предметы ведения» неразрывно связаны между собой, так как предметы ведения предопределяются характером и объемом предоставленных полномочий.

Государственное устройство Российской Федерации предусматривает разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом ряд вопросов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Необходимость в разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектами обусловлена следующими причинами:

Во-первых, в демократическом государстве в условиях рыночной экономики предполагается наличие достаточно ограниченных административных ресурсов. С такими ресурсами задачу управления можно эффективно решить только в том случае, если приблизить органы управления здравоохранения к объекту управления, в том числе позволив – в определенных пределах – осуществлять необходимое нормативное правовое регулирование на соответствующем уровне. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.