Право и монополии в современной России
Шрифт:
1.3. Состояние правовой политики России в сфере монополистической деятельности
Правовое упорядочение экономических отношений, связанных с деятельностью монополий, стало одним из наиболее постоянных стратегических направлений государственной политики в России еще до момента распада СССР и возникновения новой российской государственности. Вместе с тем та система правовых актов, в первую очередь законодательных, которая является одновременно и основанием, и результатом этой деятельности государства, неизменно становится предметом серьезной критики, причем, что наиболее характерно, не только со стороны представителей науки, предпринимательства и других институтов гражданского общества, но и со стороны тех самых государственных органов, которые наделены в данной сфере специализированной компетенцией.
Для того, чтобы исследовать состояние правовой системы в целом и отдельных ее элементов не только на уровне описания, но и в плане выработки идей по ее совершенствованию и развитию, полезным научным инструментом может служить понятие «правовая политика». Оно, в свою очередь, является основой
25
См., например: Петражицкий Л. Права добросовестного владельца на доходы с точки зрения догмы и политики гражданского права. СПб., 1897. – С. 383–384.
С практической точки зрения идея правовой политики особенно импонирует присущим ей акцентом на единство, последовательность и планомерность принимаемых решений. Так, А.В. Малько понимает правовую политику как «научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности» [26] .
26
Малько А.В. Теория правовой политики. М., 2012. – С. 34.
В таком виде концепция правовой политики представляет собой теоретическое отражение вполне практического устремления – от разрозненных и импровизированных мер, часто противоречащих друг другу, к построению общей стратегии правового регулирования в целом и в каждой отдельной сфере общественных отношений, в частности.
С учетом этих характеристик, правда, возникает некоторая неопределенность – в каких случаях можно говорить о правовой политики как уже состоявшемся явлении, а в каких – лишь как о проекте или пожелании. Эта проблема исследовалась, в частности, В.А. Рудковским, который пришел к выводу, что подобные сомнения обусловлены завышением требований к правовой политике: «За утверждением, что «в России нет правовой политики», в сущности, стоит лишь признание того факта, что в России нет правовой политики определенного качества, социальной направленности и т. д.» [27] .
27
Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права/Под ред. Н.Н. Вопленко. Волгоград, 2009. – С. 118.
Существование такого самостоятельного социально-экономического направления, как монополия, которое к тому же не находится за рамками правового регулирования, а напрямую ему подвержено, позволяет выдвинуть предварительную гипотезу о существовании соответствующего направления правовой политики российского государства.
Это прежде всего подтверждается наличием традиционно выделяемых форм правовой политики, в качестве которых выступают действующие источники права. В данном отношении наиболее весомую роль играют положения Конституции Российской Федерации о поддержке конкуренции как одной из основ конституционного строя (ст.8) и о запрете экономической деятельности, направленной на монополизацию (ч.2 ст.34).
Наличие таких конституционных норм само по себе выступает предпосылкой правовой политики, указывая на то, что правовое регулирование в данной области не носит случайного или эпизодического характера, а опирается на определенные идеи, наделенные высшей юридической силой.
О существовании правовой политики свидетельствует также обширный массив законодательства о монополиях, где выделяются прежде всего Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» [28] и Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [29] , а также многочисленные подзаконные акты и богатая правоприменительная практика.
28
Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.
29
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3434.
Нормативно-правовое регулирование в рамках правовой политики обычно сопровождается и подкрепляется документами программного характера; так, Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р утвержден план мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики» [30] .
Субъектами правовой политики
30
Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2579-р Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 2. Ст. 110.
31
Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе»// Собрании законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3259.
Основные трудности возникают в тот момент, когда мы пытаемся перейти от формальных свойств правовой политики в сфере монополий к ее содержательной характеристике. Обнаруживается, что отсутствуют единые цели правового регулирования в данной области, общие принципы и даже унифицированный понятийный аппарат, поскольку существуют два кардинально расходящихся между собой правовых института, выполняющих совершенно различные функции: с одной стороны, антимонопольное законодательство, с другой, законодательство о естественных монополиях.
Эта ситуация может быть интерпретирована по-разному: либо как отсутствие в данной области какой-либо правовой политики, либо как ее неразвитость (непоследовательность), либо, наконец, как одновременное существование двух вариантов правовой политики. Последнее представляется наиболее вероятным, поскольку в каждом из двух институтов присутствует та внутренняя логика, которая и является отличительным свойством правовой политики.
Антимонопольное законодательство имеет некоторый исторический приоритет в связи с временем своего появления: Закон РСФСР «948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» был принят 22 марта 1991 г. [32] Основная идея данного закона, положившего начало последующему развитию антимонопольного законодательства, состояла в том, что в России необходимо построение рыночной экономики, обязательным условием чего является развитие конкурентных отношений. Это, в свою очередь, требовало если не полного устранения, то существенного ограничения монополистического фактора, значение которого было огромным в связи с тем, что социалистическая модель хозяйствования предполагала государственную монополию на средства производства [33] . «В странах с переходной экономикой и молодым демократическим устройством угрозы свободе экономической деятельности в первую очередь исходят от самой публичной власти, а также от квазигосударственных образований (государственных учреждений, государственных предприятий, подконтрольных государству коммерческих предприятий) и органов местного самоуправления» [34] .
32
Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 16. Ст. 499.
33
См.: Баринов Н.А., Козлова М.Ю. Антимонопольное законодательство РФ (вопросы теории и практики). Волгоград, 2001. – С. 9–10.
34
Артемьев И., Сушкевич А. Основания антимонопольной политики государства//Экономическая политика. 2007. № 4. – С. 201–202.
В своем современном виде антимонопольное законодательство во главе с новым Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» преследует такие цели, как обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (п.2 ст.1 названного Федерального закона). Принципы правового регулирования в рассматриваемом законе специально не выделены, однако анализ его содержания показывает, что в основном он носит «запретительный» характер и что основным руководящим принципом является запрет лицу, занимающему доминирующее положение на рынке, сдерживать конкуренцию в каких-либо формах (запрет устанавливать и поддерживать монопольно высокую или монопольно низкую цену на товары, изымать товары из обращения, навязывать контрагенту условия договора, запрет на соглашения или согласованные действия, ограничивающие конкуренцию и т. п.).