Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Стрельников Владилен Владимирович

Центральные аппараты прокуратуры Союза ССР и прокуратур союзных республик чрезмерно опекали, без необходимости подменяли подчиненных им прокуроров. [31] Сложной оказалась проблема подбора и профессиональной подготовки кадров. Однако, в условиях того времени подобрать отвечающие этим требованиям кадры было весьма сложно. Тем не менее, к концу 1922 года был укомплектован отдел прокуратуры НКЮ, работали все 58 губернских прокуроров. Центральный Комитет партии обязал губернские комитеты партии участвовать в подборе прокурорских кадров. В прокуратуру направлялись лучшие работники из других систем и из партийных органов, коммунисты с юридическим образованием, работавшие не по специальности. Апрельский (1925 год) Пленум ЦК РКП (б) постановил обратить особое внимание на выделение наиболее авторитетных работников в органы прокуратуры, поскольку большая часть прокурорских работников не имела юридического образования. [32]

31

См.: КлочковВ. В. Создание и развитие российской прокуратуры // Советская прокуратура. Очерки

истории. М., 1993. С. 25.

32

См.: Семенчуков Д. Д. Прокуратура России вчера и сегодня. М., 2001. С. 15.

На XVI съезде партии (1930 год) отмечалось, что подобраны и приступили к работе прокуроры на 60 % из рабочих и на все 100 % с испытанным революционным прошлым. [33] Из этого можно сделать вывод, тогда это были основные критерии при подборе прокурорских кадров. При этом, как отмечает В.Г. Бессарабов, парадокс учреждения Прокуратуры СССР состоял в том, что такие слова говорились немногим более чем за год до того, как были созданы печально известные «двойки» и «тройки». [34]

33

См.:XVI съезд ВКП(б). Стенографический отчет. М.-Л., 1930. С. 351, 353.

34

См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России М., 1999. С. 80.

Л.А. Стешенко и Т.М. Шамба приводят следующие данные о кадрах прокуроров и следователей по стране в целом. Социальный состав: прокуроры – из рабочих 44 %, из служащих 32 %; следователи – из рабочих 27 %, из служащих 36 %. Партийность прокуроров достигала 91 %, следователей – 32 %. Образование у прокуроров: начальное – 64 %, среднее – 24 %, высшее – 12 %. Примерно то же и у следователей: 56, 31, 12 %. Но главное, конечно, было не столько в уровне грамотности и профессиональной квалификации, а в идеологии этих прокурорских работников, ориентированных на беспрекословное выполнение указаний партийных органов, непримиримую борьбу с врагами народа. [35]

35

См.: Стешенко Л.А., Шамба Т.М. История государства и права России. М., «Норма». 2003. Т.2 С. 254–255.

Однако эти призывы, судя по всему, помогали не всегда и не в полной мере. В системах прокурорских и особенно судебных органов сохранялся, по сравнению с госбезопасностью, относительный либерализм, а именно: некоторые судьи и прокуроры пытались поступать по закону. В политической юстиции 1937–1939 годах чистки кадров распространились на прокурорскую и судебную систему, нанеся им огромный урон. Около половины всех прокуроров были смещены со своих постов, в отдельных областях РСФСР должности потеряли более 75 % районных прокуроров. На Всесоюзном совещании директоров правовых школ по вопросам улучшения юридического образования в стране, состоявшемся в Москве 21–23 июня 1938 года, в работе которого принимали участие ответственные работники Наркомата юстиции и представители Генеральной прокуратуры Союза ССР отмечалось, что в органах юстиции, суде и прокуратуре количество работников, окончивших правовые школы, составляет всего 30–40 %, очень многие нуждаются в основательной юридической подготовке, поэтому больше внимания должно уделяться организации подготовки квалифицированных юристов. [36]

36

См. Звягинцев А., Орлов Ю. Меч советского правосудия будет беспощаден (Прокурор республики Н. М. Рычков) // Законность. 1998. № 1. С. 60.

Исторический анализ свидетельствует, что в начале 30-х годов XIX века на Прокуратуру Союза ССР было возложено осуществление общего руководства прокурорами союзных республик путем направления им указаний; созыва совещаний прокуроров союзных республик по вопросам прокурорской работы; производства обследования и проверок деятельности подчиненных прокуратур; получения регулярных отчетов об их деятельности. Все это вместе с порядком назначения, освобождения и перемещения прокуроров обеспечивало единство и строгую централизацию органов прокуратуры страны.

Лишь Конституция СССР 1936 года последовательно и полно закрепила построение Прокуратуры СССР в виде единой и централизованной системы во главе с Генеральным прокурором СССР, назначаемым Верховным Советом СССР сроком на семь лет. Были определены также порядок назначения и срок полномочий всех нижестоящих прокуроров.

В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 года принял закон о присвоении Прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР. [37]

37

Ведомости Верховного Совета СССР. 1946. № 10.

Для систематической проверки соответствия прокурорских и следственных работников занимаемым ими должностям, выявления и своевременного продвижения их на вышестоящие должности приказом Генерального прокурора СССР № 15 от 24 января 1951 года [38] в органах прокуратуры СССР введена аттестация всех прокурорских и следственных работников. 15 августа 1963 года Генеральный прокурор СССР издал приказ № 67 «О серьезных недостатках в организации работы по аттестованию прокуроров и следователей» и утвердил Инструкцию об аттестовании прокурорских и следственных работников органов прокуратуры СССР. [39] Аттестация работников органов прокуратуры являлась одним из средств улучшения подбора и воспитания кадров. При наличии серьезных недостатков в работе или поведении аттестуемый вызывался на заседание аттестационной комиссии. Аттестационные комиссии создавались в прокуратурах

республик, краев и областей, председателями которых являются заместители соответствующих прокуроров. В состав их входили начальники отделов и старшие помощники прокуроров. При рассмотрении аттестации комиссия делала вывод о возможности выдвижения работника на руководящую должность или зачислении его в резерв на выдвижение; о соответствии работника занимаемой должности; о присвоении ему классного чина; о понижении его в должности или освобождении от работы в органах прокуратуры. Комиссия могла также предупредить работника о неполном служебном соответствии.

38

Сборник руководящих документов прокуратуры СССР. М., 1953.

39

Основные руководящие документы прокуратуры СССР и комментарии к ним. Под ред. П.А. Наумова. М., 1966. С. 67–68.

Большое значение для развития и правовой регламентации службы в органах прокуратуры имело Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1955 года. [40] В соответствие со статьей 41 Положения прокуратуры союзных республик возглавлялись прокурорами союзных республик, которые назначались Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет. Прокуроры краев, областей и автономных областей назначались Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет, они имели заместителей, старших помощников и помощников. Прокуроры округов, районов и городов назначались прокурорами союзных республик с утверждения Генерального Прокурора СССР сроком на пять лет, они, в свою очередь, имели заместителей и помощников. Кандидатуры на должности прокуроров округов, городов и районов предварительно обсуждались на заседании Коллегии прокуратуры союзной республики. После истечения пятилетнего срок, работа прокурора округа, района или города проверялась, после чего решался вопрос о возможности назначения его на новый срок. По истечении установленного Конституцией СССР срока пребывания в должностях прокуроров краев, областей, округов, городов и районов прокурор союзной республики высылал Генеральному Прокурору СССР (если он находил это возможным) представление о назначении или утверждении работника в занимаемой должности на новый конституционный срок с обоснованием своего предложения. В представлении обосновывалось предложение об освобождении работника, к нему приобщались материалы, подтверждающие необходимость освобождения от должности и письменное объяснение освобождаемого работника. С этим работником обязательно лично беседовало лицо, представляющее его к освобождению.

40

Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.

Структура и штаты органов прокуратуры устанавливались Генеральным Прокурором СССР в пределах утвержденной численности работников и фонда заработной платы (статья 51 Положения). Общая численность работников органов прокуратуры и фонд их заработной платы определялись Советом Министров СССР.

В соответствие со статьей 53 Положения, прокурорами краев, областей, автономных областей, округов, городов и районов, а также военными прокурорами могли быть назначены лица в возрасте не моложе 25 лет. На должности прокуроров и следователей могли назначаться лица, имеющие высшее юридическое образование. Лица, не имевшие высшего юридического образования, в отдельных случаях могли быть назначены на должности прокуроров и следователей лишь с разрешения Генерального Прокурора СССР. На практике такие исключения распространялись на лиц, которые успешно обучались на последних курсах заочных и вечерних юридических вузов, работали помощниками прокуроров на общественных началах и положительно характеризовались по деловым и личным качествам. [41] Граждане, оканчивающие высшие юридические учебные заведения, могли быть назначены на должности прокуроров и следователей лишь после прохождения ими годичного стажа по должности следователя районной (городской) прокуратуры или помощника районного (городского) прокурора. Совместительство службы в органах прокуратуры с работой в других учреждениях не допускалось, за исключением научной и преподавательской работы.

41

См.: Комментарий к Положению о прокурорском надзоре в СССР. В. К. Звирбуль, В. Н. Савченко и др. М., Юр. лит. 1968. С. 172.

Производственная практика проводилась в соответствии с программой производственной практики студентов юридических вузов в органах прокуратуры. Молодые специалисты, окончившие юридические вузы с отрывом от производства, распределялись и направлялись на работу в порядке, установленном Положением о персональном распределении молодых специалистов, оканчивающих высшие и средние специальные учебные заведения, утвержденным приказом министра высшего и среднего специального образования СССР от 11 октября 1963 года № 302. [42] Прокуратуры союзных республик, исходя из потребности в специалистах с высшим юридическим образованием, ежегодно заблаговременно представляли в Госпланы союзных республик и в управление кадров Прокуратуры СССР заявку на необходимое количество молодых специалистов. Прокуратуры республик, краев и областей, где имелись высшие юридические учебные заведения, должны были предварительно изучать деловые и личные качества выпускников вузов, знакомить их с характером работы в органах прокуратуры, оказывать помощь в отборе для работы в органах прокуратуры наиболее подготовленных молодых специалистов, отвечающих повышенным требованиям, предъявляемым к прокурорско-следственным работникам. Молодому специалисту, назначенному стажером, выдавалось удостоверение стажера прокуратуры. В период стажировки молодые специалисты в соответствии с действующими постановлениями правительства получали заработную плату в размере 90 % должностного оклада следователя прокуратуры района. По окончании срока стажировки молодых специалистов проводилась их аттестация.

42

Сборник нормативных документов по приему на работу молодых специалистов в правоохранительные органы СССР. Сост. П.А. Кривцов. Л., 1965. С. 221.