Актуальные проблемы Европы №3 / 2014

Коллектив авторов

Новая модификация «жесткой» силы Запада в Афганистане

Подписание в 2010 г. на Лиссабонском саммите НАТО Декларации о прочном партнерстве (1) между афганским правительством и государствами – членами Альянса свидетельствовало о его намерении сохранить свое присутствие в ИРА в политическом и военном отношении на продолжительное время, что подразумевает поддержку и обучение АНСБ после 2014 г. Особое внимание НАТО уделяет проведению реформы в армии и правоохранительных структурах (в Министерстве обороны, Министерстве внутренних дел, Совете национальной безопасности и в Главном управлении национальной безопасности). Однако вряд ли в обозримом будущем удастся преодолеть такие застарелые пороки, как торговля высшими постами в органах безопасности, «крышевание» нелегального бизнеса, в том числе наркопроизводства, и участие в нем представителей органов власти, нарушения в содержании заключенных.

Процесс передачи ответственности в сфере безопасности был согласован на Лондонской

и Кабульской конференциях, а на саммите НАТО в Лиссабоне было запланировано его завершение до вывода основного контингента иностранных войск. Хотя важность проблем управления страной и их взаимосвязь с вопросами безопасности были признаны международной коалицией, на деле МССБ в контексте передачи ответственности занимались в основном подавлением вооруженной оппозиции и строительством афганских вооруженных сил. Начиная с 2002 г. Конгресс США выделил на восстановление Афганистана 93 млрд долл. – самую большую сумму, выделенную когда-нибудь на восстановление одной страны (12). Однако более половины этих средств (54 млрд долл.) были потрачены на строительство армии и полиции Афганистана. Афганское правительство и международное сообщество пришли к единому мнению, что афганские силы безопасности должны к 2014 г. насчитывать 352 тыс. солдат, и эта численность должна быть сохранена в течение нескольких лет. По оценке Всемирного банка, на эти цели должно выделяться 5 млрд долл. в год (цит. по: 12, с. 4). Высокий уровень неграмотности военнослужащих отрицательно сказывается на эффективности афганских вооруженных сил. Специальный генеральный инспектор по восстановлению Афганистана заявил, что три финансируемых американцами контракта по ликвидации неграмотности обошлись в 200 млн долл. (там же, с. 6). После 2014 г. предусматривается учреждение двух структур: учебно-тренировочной миссии НАТО ориентировочной численностью в 8–12 тыс. человек (большую часть составят американские инструкторы) и отдельной контртеррористической миссии США с мандатом борьбы с «Аль-Каидой» и другими террористическими группировками, а также охраны американских дипломатических и иных представительств в ИРА (данные на апрель 2013 г.).

Возникает вопрос, сможет ли модифицированная «жесткая» сила Запада предотвратить приход талибов к власти в ИРА? По мнению западных союзников, уровень управления и развития Афганистана достаточен для обеспечения передачи ответственности в сфере безопасности. Однако уже сейчас существует угроза, что процессы передачи ответственности и политического примирения приведут к росту внутриполитической напряженности, этническому разлому Афганистана и взаимной борьбе группировок. Ученые из научно-исследовательского центра «Сеть аналитиков в Афганистане» (Afghanistan Analysts Network) уверены, что реформа сектора безопасности страны, осуществление которой началось в 2001 г. в соответствии с Боннскими соглашениями, потерпела крах (8, с. 4). Не удалось распустить незаконные вооруженные формирования. По-прежнему существует дисбаланс в этническом составе вооруженных сил Афганистана, особенно среди офицерского корпуса. Низкий уровень представительства пуштунов, прежде всего из южных провинций, свидетельствует об испытываемом ими страхе перед местью талибов, что требует усиления мер безопасности в пуштунских провинциях. Западные союзники преследуют краткосрочные цели обеспечения безопасности, что продиктовано необходимостью быстрого реагирования на атаки повстанцев в провинциях. При этом, исходя из внутриполитических соображений, западные страны продолжают заявлять об улучшении военно-политической обстановки в Афганистане.

В целом правящая верхушка страны стремится сохранить американское военное присутствие и после 2014 г., что было подтверждено во время заседания Лойя джирги в ноябре 2011 г. Американские войска будут временно размещены на афганских военных базах. Заметим, что в странах Западной Европы, в Японии и Южной Корее американские базы временного характера используются десятилетиями. После 2014 г. американские военные планируют сосредоточиться на борьбе с терроризмом и специальных операциях, фактически свернув работу по восстановлению экономики, что, несомненно, будет использовано талибами для усиления пропаганды, представляющей американцев как оккупантов, и негативно скажется на запуске процесса примирения. Военные базы США дадут повод для критики противникам афганского режима и вызовут настороженность у ряда региональных держав. Правда, Китай, ранее однозначно выступавший против американского военного присутствия в Афганистане после 2014 г., в настоящее время изменил свою позицию, полагая, что коалиционные силы слишком рано покидают ИРА, не подготовив в должной мере афганскую армию и полицию. Индия также не протестует против американских баз, более всего опасаясь прихода к власти в Афганистане талибов, которые находятся под влиянием Пакистана.

В идеале политическое урегулирование должно было быть достигнуто до вывода войск коалиции в 2014 г. Речь могла бы идти не только о договоренности между правительством Х. Карзая и Движением талибов (ДТ) – в урегулировании должны быть задействованы и другие политические силы, включая легальную оппозицию и организации гражданского общества. Мирное урегулирование не является синонимом более широкого понятия

«примирения», процесса, подразумевающего преодоление линий конфликтного противостояния, существующих десятилетиями. Но политическое урегулирование должно было проложить дорогу к «примирению». При этом среди членов международной коалиции существует убеждение, что долговременное иностранное присутствие увеличивает шансы мирного урегулирования. Это утверждение представляется нам сомнительным. Американский подход «сражайся, веди переговоры и строй» (fight, talk, build) с опорой на «жесткую» силу оказался контрпродуктивным. Несмотря на ликвидацию значительного количества полевых командиров и потери среди вооруженной оппозиции, эта стратегия, основанная на военных методах разрешения конфликтов, не сработала. Талибы прямым или косвенным путем по-прежнему контролируют значительную часть территории.

«Мягкая» сила в период ведения боевых действий

Надо признать, что пребывание международных сил в Афганистане и ведение боевых действий, т.е. использование «жесткой» силы, сопровождалось определенными усилиями и по применению «мягкой» силы, в результате чего были достигнуты некоторые успехи в экономике: наблюдался экономический рост, после гиперинфляции 1990-х годов установился относительно низкий уровень инфляции, удалось добиться лучшего управления государственными финансами, есть успехи в сфере медицинского обслуживания и образования. Продолжительность жизни гражданского населения увеличилась, женщины стали вовлекаться в экономическую жизнь страны. Было создано Министерство по делам женщин. Из школьников 40% составляют девочки. 27,7% членов парламента – женщины (14, с. 8). Это больше, чем в среднем в парламентах мира, избираемых прямым голосованием (21,7%). По данным Министерства финансов ИРА, из 13 млрд долл., которые были выделены донорами в 2011 г., 500 млн истрачено на нужды здравоохранения, 256 млн долл. – на образование и 367 млн долл. – на другие нужды, включая решение гендерных проблем. Но хотелось бы напомнить, что в результате реформ, производимых в Афганистане в период российского присутствия, до прихода к власти ДТ, 70% учителей, половина всех служащих и 40% врачей были женщины (14, с. 2).

Однако в других областях, например в сфере борьбы с производством наркотиков, усилия западных стран не увенчались успехом. На долю Афганистана по-прежнему приходится около 90% мирового производства опиума. Не удалось достигнуть больших результатов и в области управления и институционального строительства. Процесс вложения денег в экономику и государственное строительство сопровождался коррупцией и низкой эффективностью освоения средств. Афганистан так и остался одной из беднейших стран мира. Более трети населения живет за чертой бедности, более половины рискуют пересечь эту черту, три четверти безграмотно.

Однако потоки финансовых средств, поступавших в Афганистан, направлялись в основном на цели обеспечения безопасности. В докладе афганского Министерства финансов 2012 г. утверждается, что даже сейчас, при свертывании международного присутствия, военные расходы превышают 50% всей суммы предоставляемой Афганистану помощи (4, с. 25). На гуманитарные нужды тратилось 6 млрд долл. в год, и такая зависимость от внешнего финансирования является уникальной. Большая часть средств доноров проходила, минуя государственный бюджет. Несмотря на значительный объем денежных вливаний, основная часть средств международного сообщества, выделенных «на» Афганистан, расходуется не «в» Афганистане. Эти средства покидают страну посредством импорта, прибыли подрядчиков, перевода денег за границу.

Как указывается в тексте основного доклада Всемирного банка, помощь поступает по трем главным каналам.

Первый канал. В 2010 г. правительство получило 1,9 млрд долл. на поддержание бюджета. Из них 780 млн долл. пошло на жалованье солдатам и офицерам Афганской национальной армии и Афганской национальной полиции. Остальные средства направлялись на проекты развития и текущие расходы.

Второй канал. Доноры финансируют проекты развития, вкладывая средства через бюджет (5,2 млрд долл. в 2010 г.). Финансирование осуществляется такими гражданскими организациями, как Агентство США по международному развитию (USAID), Министерство международного развития Великобритании (DFID), Европейская комиссия.

Третий канал. Доноры предоставляют средства на нужды поддержания безопасности, которые идут, минуя бюджет, на финансирование операций и содержание МССБ через военные ведомства и подрядные организации, такие как Инженерный корпус армии США и Группы по восстановлению провинций (8,6 млрд долл. в 2010 г.) (3, с. 28).

В Докладе о мировом развитии 2011: Конфликты, безопасность и развитие говорится о необходимости внести изменения в процесс предоставления международной помощи. Это означает, что необходимы: перенос центра тяжести при оказании помощи на укрепление доверия, обеспечение безопасности граждан, справедливости и занятости; изменение процедур деятельности международных институтов с целью повышения оперативности их реакции; принятие мер на региональном уровне; придание нового импульса сотрудничеству стран с более низким, средним и более высоким уровнем дохода (2).