Актуальные проблемы Европы №3 / 2015

Коллектив авторов

Основаниями для подключения ООН к выборам послужили запросы ее некоторых членов, а также региональных международных организаций. В определенной степени они были обусловлены развернувшимся американским «экспортом профессионального электорального менеджмента по всему миру» (64, с. XV). Также необходимость помощи была связана с отсутствием традиций, институтов и механизмов свободного волеизъявления граждан в государствах, отказавшихся от авторитарных моделей политических режимов, сначала в Латинской Америке, а затем и в других регионах мира. С 1988 г. ГА ООН стала принимать резолюции под названием «Повышение эффективности принципа периодических и подлинных выборов» (19). В 1992 г. в составе Секретариата создается подразделение по содействию выборам. В 1994 г. в название ежегодной резолюции ГА впервые включают словосочетание «содействие демократизации» (26). Судя по

всему, удачная формулировка позволила не заострять, по крайней мере на уровне «дискурса», вопрос о правомерности вторжения Организации в сферу государственной политики. Несколько государств, сформировавших в конце 1980-х годов группу стран новой или возрожденной демократии, обращаются за содействием к ГА ООН и становятся реципиентами помощи для формирования их государственных институтов и демократических властных механизмов.

СБ ООН отражает с 1988 г. вопросы демократии в своих резолюциях (42, с. 69) и включает разнообразные компоненты содействия демократизации в мандаты миротворческих акций. Один из первых примеров – Группа ООН по оказанию помощи в переходный период в Намибии (ЮНТАГ), содействовавшая формированию самостоятельной государственности страны, сосредоточив усилия на организации и проведении демократических выборов (58). В 1990-х годах миротворческие контингенты ООН участвовали в восстановлении монархии, обладающей всеми атрибутами демократического государства в Кампучии (Камбодже) (34), осуществляли временные функции гражданского управления, выполняли работу органов правопорядка (62, с. 18–19) и организовывали демократические преобразования в Западной Сахаре, Гаити, Хорватии, Косово, Восточном Тиморе. Также активизируется помощь членам ООН в разрешении разнообразных политических ситуаций с помощью представителей Генерального секретаря или небольших групп специалистов. В первой половине 1990-х годов в лексику ооновских документов входит термин «политические миссии» (3).

Генеральный секретарь Б. Бутрос-Гали обобщил ооновскую практику содействия демократизации со стороны ООН в двух докладах Генеральной Ассамблее (1995 и 1996 гг.) и в инициативном документе «Повестка дня для демократизации» (32). Затем проблематика демократии находит отражение в тексте Декларации тысячелетия, где ее называют гарантом прав, позволяющих достичь одну из высших ценностей – свободу, поскольку демократическая форма правления основана на широком участии и воле народа (6). В этом документе концепция демократии, во-первых, упоминается в связи с правами человека, включая право на развитие и благое управление. Во-вторых, она преподносится как средство удовлетворения особых потребностей Африки – континента, ставшего в начале XXI в. приоритетным регионом приложения усилий международного сообщества. В-третьих, демократия обозначена в качестве инструментального средства укрепления взаимодействия с парламентскими институтами.

Условным рубежом начала новейшего этапа деятельности ООН в сфере демократии выступает Всемирный саммит 2005 г. Подготовка к саммиту и сам он выявили, что по итогам примерно 15-летней активизации усилий ООН в области демократии многие члены ООН выступили против расширения этой сферы деятельности, считая ее вмешательством во внутренние дела. ООН не получила полномочий для принятия действенных мер в отношении вопросов, относящихся к внутренней компетенции государств (4). В итоговом документе саммита вновь подтверждено, что не существует единой модели демократии и что необходимо проявлять должное уважение к суверенитету и праву на самоопределение. Демократия в нем возводится в разряд универсальной ценности, основанной на свободном волеизъявлении народа (8). Если определять ценность максимально широко как проявление какого-то особого интереса к любому объекту, такое понимание следует считать вполне обоснованным, однако в более поздних документах ООН концепция демократии как ценности развития не получила. Итоговый документ саммита, получившийся расплывчатым и декларативным (4), дает основание многим политикам и исследователям выводить из него концепцию «ответственности защищать» (responsibility to protect, R2 P), которая вполне соответствует настроенности ряда государств и руководителей ООН на интервенционизм.

Органы ООН также действуют в этом направлении, однако с различной степенью напористости. Генеральная Ассамблея преимущественно строго соблюдает принципы государственного невмешательства во внутренние дела в формулировках своих документов. Совет Безопасности, Секретариат (в частности, Генеральный секретарь), которым нередко приходится организовывать или вести

оперативную работу в условиях острого кризиса, более свободно трактуют «границы дозволенного» и «допустимую глубину проникновения» в пределы исключительных компетенций государств-членов. При этом в резолюциях СБ, официальных документах Секретариата и информационных сообщениях постоянно подчеркивается, что организация соблюдает суверенитет своих членов, действует только по конкретной просьбе соответствующих государств, ограничивается поддержкой правительств в их усилиях по поощрению и укреплению демократии и не выходит за пределы своего Устава (25). Тем не менее факты свидетельствуют по крайней мере о том, что изменилось понимание границы, разделяющей государственные права и суверенитет, с одной стороны, и компетенции международной организации, с другой стороны.

Генеральные секретари ООН, а также Департамент операций по поддержанию мира (ДОПМ) и Департамент по политическим вопросам (ДПВ), являющиеся подразделениями в составе Секретариата (7), внесли значительный вклад в активизацию практических программ и проектов в области демократии. Кроме того, в структуре ООН были созданы новые межправительственные органы, а именно Комиссия по миростроительству, учрежденная на основании решений ГА и СБ, принятых в один день – 20 декабря 2005 г., а также Совет по правам человека (СПЧ) со статусом вспомогательного органа ГА ООН. В сферу ведения СПЧ фактически перешли многие вопросы демократии, но рассматриваются они с точки зрения правочеловеческой проблематики.

Помимо этого, деятельность организации в поддержку демократии и демократического управления осуществляется через Программу развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), Фонд демократии ООН (ФДООН), Фонд миростроительства, Управление верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ) (7) и некоторые другие органы. Обладая значительной степенью автономии и собственными ресурсами, данные структуры ведут оперативную деятельность, оказывают непосредственную помощь, принимают документы и публикуют материалы, содержание которых может расходиться с линией главных органов ООН и не учитывать согласованную волю государств-членов (9).

ПРООН является крупнейшим учреждением финансовой поддержки демократических процессов в мире. Ежегодная сумма вложений в демократию составляет приблизительно 1,5 млрд долл. США, направляемых на обеспечение технического сотрудничества в области укрепления демократии и государственного управления во всем мире (8).

Показательно, что в 2005 г. ГА последний раз принимает резолюцию под названием «Уважение принципов национального суверенитета и многообразия демократических систем…». Поддержка новых и восстановленных демократий отходит на второй план, но Ассамблея включает в сферу своего внимания отдельные тематические аспекты демократии, например образование.

В ноябре 2007 г. Генеральный секретарь предложил разработать «общеорганизационную стратегию демократии», уточняющую подход ООН к поддержке демократии. В направлении ее создания в 2009 г. была подготовлена и опубликована Директивная записка Генерального секретаря по демократии (48). В документе, являющемся одновременно внутренним документом Секретариата и текстом для широкой публики, утверждается, что ООН решает триединую задачу, включающую: построение или восстановление демократии, сохранение демократии, повышение качества демократии. Концептуальная база демократии, по тексту документа, такова. Демократия должна: 1) быть основана на верховенстве права; 2) выступать средством выполнения «трех основных миссий ООН», включая обеспечение международного мира и безопасности, социально-экономический прогресс и развитие, уважение прав человека; 3) являться целью, к которой надо стремиться; 4) не иметь единой модели и предполагать уважение суверенитета.

Сформулированы следующие принципы деятельности по содействию демократии: активная позиция в отношении угроз демократии; не навредить; поддержка местных сил; поддержка расширения участия всех слоев и движений; конкретные усилия по ликвидации последствий дискриминации женщин; разработка долгосрочных стратегий поддержки демократии; комплексный подход. Указаны основные направления деятельности ООН в области демократии: оказание политического содействия; поощрение участия населения и поддержка свободных и справедливых выборов; содействие развитию культуры демократии; поддержка политического плюрализма; повышение транспарентности и подотчетности; содействие верховенству права; поощрение создания репрезентативных органов власти, реагирующих на нужды народа; поддержка сильного и процветающего гражданского общества (48).