Антикоррупционное законодательство и политика
Шрифт:
Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, противостояние власти народу, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих», то есть чиновников.
Следует отметить, что в тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.
Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель: поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент).
В обмен на оплату налогов и сборов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет найм работников на государственную службу и т. д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на выплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и другие наказания.
Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство с очевидностью не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия на их обслуживание своим представителям – чиновникам, предписав им определенные правила.
Поскольку честность агента (чиновника) не может быть полностью контролируема, то он сам решает, быть ли ему честным. Решение чиновника в определяющей степени зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления служебным положением. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается сильнее заинтересован в получении взяток, за сокрытие налогов, чем в честной службе и их выявлению.
Нелегальное вознаграждение чиновнику – агенту от его клиентов может даваться по разным мотивам. Гражданин или организация могут дать взятку, чтобы чиновник оказал им положенные услуги более быстро, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они предоставляли своим клиентам предлагаемых государством услуг больше, а забирали налогов меньше, чем положено по закону (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам; тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить «самодурство» (взятка «за доброе отношение»).
В исследованиях коррупции методами экономического анализа встречается точка зрения, согласно которой взятка – это аналог обычного трансфертного платежа (за услугу), который не влечет каких-либо серьезных последствий для общественного благосостояния. Более того, существует такой подход, в рамках которого доказывается, что коррупция увеличивает общественное благосостояние, поскольку позволяет избежать чрезмерного регулирования и построить систему адекватного вознаграждения труда недостаточно оплачиваемых государственных служащих. Некоторые ученые находят правдоподобной прямую взаимосвязь коррупции и экономического роста, объясняя это тем, что в условиях несовершенства законодательства коррупция способствует экономическому развитию и заключению большего количества сделок в более короткие сроки за счет минимизации транзакционных издержек. Существует также мнение, согласно которому коррупционное
Оппоненты подобной точки зрения обосновывают негативное воздействие коррупции на общественное благосостояние. Государственные служащие часто заинтересованы в искусственном создании бюрократических барьеров, порождающих дополнительный спрос на взятки, что приводит к ограничению в достижении эффективности общественно полезной деятельности. При этом любая взятка создает отрицательные экстерналии [15] и негативно воздействует на экономическое развитие в целом.
15
Экстерналия (англ. externality), или внешний эффект, в экономической теории – воздействие рыночной транзакции на третьих лиц, не опосредованное рынком. Внешние эффекты – это издержки или выгоды от рыночных сделок, не отраженные в ценах. Они проявляются в результате производства или потребления благ. Различают частные, внешние и общественные издержки и выгоды. Внешние эффекты могут быть благоприятными – положительными или внешними выгодами, и неблагоприятными – отрицательными или внешними затратами.
Важнейшую роль в анализе причин коррупции играют методы математического моделирования, особенно в этом плане важно рассмотреть проблему взаимосвязи коррупции и конкуренции. Вместе с тем, однозначно данную взаимосвязь определить нельзя. С одной стороны, имеются исследования, результаты которых показывают, что уровень конкуренции в экономике вырос при снижении коррупции. С другой стороны, можно утверждать, что важным фактором распространения коррупции является отсутствие конкуренции.
Существенным, учитывая возможность продажности государственных чиновников, является и анализ влияния их заработной платы и ужесточения их ответственности на размер коррупции. Так, часто для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалование и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако, многие исследователи отмечают, что часто государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или боссы мафии).
Поэтому, очевидно, что достойная (высокая) заработная плата агента является необходимым, но недостаточным условием для предотвращения коррупции. В результате государство-принципал дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия агентов, например, повышая моральный уровень граждан через механизм обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство-принципал поощряет прямые связи с клиентами (прием жалоб от населения), которые служат дополнительным и очень важным инструментом контроля над действиями чиновников-агентов государства.
Представляется, что именно ограничения, которые накладываются на чиновника, и являются наиболее действенным инструментом, предохраняющим его от коррупции.
От зарплаты агентов и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «агент-клиент», то есть диапазон услуг, которые агент способен оказать клиенту за взятку, а от степени контроля принципала над агентами и влияния клиентов на принципала – взаимоотношения «принципал- агент», то есть моральная «устойчивость» агента. Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона. Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия и т. д.) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но имеют и обратную зависимость от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.