Целевые бюджетные программы: теория и практика
Шрифт:
Третья группа – административные программы. Они обслуживают две первые группы программ, и их не надо увязывать со стратегическими итогами деятельности ведомства. Каждое ведомство должно иметь одну программу «Администрация», охватывающую весь внутренний сервис.
Однако в бюджетном законодательстве РФ целевые программы классифицируются по уровню их разработки и утверждения (федеральные, региональные, муниципальные) и по видам без четко выделения критерия (долгосрочные, ведомственные, федеральная адресная инвестиционная, государственные). На каждом уровне разрабатываются и утверждаются свои виды программ (табл. 1.2).
Таблица 1.2
Виды
Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) представляет собой документ, устанавливающий распределение предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений по объектам капитального строительства, объектам недвижимости, включая жилье, а также мероприятиям (укрупненным инвестиционным проектам) [1].
Исследуя региональный уровень формирования целевых бюджетных программ, нами были рассмотрены постановления о разработке, утверждении и реализации целевых программ в различных субъектах РФ. Выделяются два вида целевых программ: долгосрочные целевые программы (ДЦП) и ведомственные целевые программы (ВЦП) (прил. 6–9).
Долгосрочные целевые программы целесообразно применять для решения задач межмуниципального (на уровне субъекта РФ), межведомственного характера, которые не могут быть решены в рамках текущей деятельности субъектов бюджетного планирования, а также для достижения стратегических ориентиров развития территории, определенных в документах социально-экономического планирования. Срок реализации долгосрочной целевой программы должен быть не менее 3 лет.
По сути, долгосрочная целевая программа должна быть направлена на реализацию определенной стратегической или тактической цели (направления) в отличие от ведомственной целевой программы, которая направлена на реализацию цели (задачи) определенного ведомства и больше отражает в программном разрезе текущую деятельность определенного ведомства. Долгосрочная целевая программа может состоять из нескольких подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках данной программы. По долгосрочной целевой программе должен быть определен исполнитель-координатор, по каждой из подпрограмм – соисполнитель. Исполнитель-координатор программы – орган исполнительной власти, ответственный за реализацию программы в целом, соисполнитель подпрограммы – орган исполнительной власти, ответственный за реализацию конкретной задачи. Долгосрочная целевая программа должна содержать показатели конечного и непосредственного результата. Каждая из подпрограмм должна содержать свои показатели непосредственного результата (объемные и качественные).
Применение ведомственных целевых программ в бюджетном процессе обусловлено необходимостью повышения ответственности субъектов бюджетного планирования за достижение конкретных, количественно определенных результатов.
Виды целевых программ, установленные в нормативно-правовых актах, – это единственный вид классификации бюджетных программ, имеющий утвержденную и обязательную форму. Однако на наш взгляд, классификация, предложенная в официальных документах, требует доработки. Во всех нормативно-правовых актах указываются только виды целевых программ, ни
Далее сравним федеральные ведомственные целевые программы и федеральные целевые программы (табл. 1.3).
Таблица 1.3
Сравнительная характеристика федеральных ведомственных и федеральных целевых программ
Предлагаем следующую классификацию целевых бюджетных программ.
В зависимости от уровня управления программы:
• федеральные (формируются на федеральном уровне и финансируются из федерального бюджета);
• региональные (формируются на региональном уровне и финансируются из регионального бюджета);
• муниципальные (формируются на муниципальном уровне и финансируются из местного бюджета).
В зависимости от сроков реализации программы могут быть краткосрочными (1–2 года), среднесрочными (3–4 года), долгосрочным (более 5 лет).
В зависимости от количества главных распорядителей бюджетных средств выделяем ведомственные программы (имеют одного распорядителя, ответственного за реализацию программы) и межведомственные программы (имеют несколько распорядителей, один из которых наделяется функциями координатора и отвечает за реализацию программы).
В зависимости от цели различаются:
• социально-экономические программы, направленные на изменение одной или нескольких характеристик государственной (муниципальной) услуги, достижение важных социально-экономических результатов;
• научно-технические программы, направленные на применение достижений науки и техники в народном хозяйстве;
• экологические программы, направленные на охрану природной среды;
• организационно-управленческие программы, направленные на совершенствование государственного и муниципального управления.
В зависимости от решаемых задач это могут быть:
• тактические программы, предполагающие решение текущих задач оперативного управления;
• стратегические (инвестиционные) программы, предполагающие решение долгосрочных задач стратегического управления.
Таким образом, ведомственная целевая программа должна быть среднесрочной, иметь одного главного распорядителя бюджетных средств, составляться на одну государственную (муниципальную) услугу и включаться в ведомственную структуру расходов бюджета.
Долгосрочная целевая программа должна быть продолжительностью более пяти лет (или шесть лет в условиях трехлетнего бюджета), межведомственной (иметь несколько главных распорядителей). Она должна включаться в ведомственную структуру расходов бюджета. Инвестиционный характер долгосрочной целевой программы сделает ее материальной основой для реализации ведомственных целевых программ, направленных на развитие государственных (муниципальных) услуг.
Опираясь на принципы программного бюджетирования и классификационные характеристики различных бюджетных программ, предлагаем правила сопряженности (взаимосвязанности) программных бюджетов и административных функций государственного (муниципального) управления (табл. 1.4). Знаком «+» отмечены сопряженные программы и функции, знаком «–» – несопряженные. Главному распорядителю бюджетных средств (органу власти) формировать программы, которые не сопряжены с его административными функциями, не следует.