Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
Шрифт:
Очевидно, что подобный подход к законодательству, наряду с применением новых технологий, сохранявший традиционные формы работы с данными, например, на бумажном носителе, отражал достигнутый на тот момент «переходный» этап развития возможностей ИТ. Такая двойственность, выражавшаяся в одновременном использовании новых и устаревших технологий, отражала желание органов власти снизить обеспокоенность населения трудностями, возникшими у них при освоении непривычных для большинства граждан ИТ.
Принятый закон о персональных данных регламентирует решение еще одной проблемы, вызывавшей обеспокоенность в обществе: порядок доступа к персональной информации, обеспечивающий их надежную защиту от неправомерного использования. Тот факт, что создание системы электронных услуг населению стартовало с «персональных данных», свидетельствует, с одной стороны, о понимании органами власти важности наличия достоверной информации о населении, включая трудовые ресурсы, а с другой, говорит об их
Одновременно с федеральным законом № 157-ФЗ 27 июля 2006 года «О персональных данных» был принят тесно связанный с ним федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [15], направленный на внедрение новейших информационных технологий и защиту персональных данных от незаконных посягательств. Ценность примененного в данном случае «пакетного решения» заключается в том, что оно синхронизирует разработку решений, касающихся приоритетных аспектов развития информационного общества, указанных вначале исследования. Речь, в этом конкретном случае, идет о персональных данных населения, информационной безопасности, информационно-коммуникационных технологиях и инфраструктуре, и роли власти в решении этих вопросов, что позволяет оптимизировать выбор технологических решений в рамках всех базовых направлений формирования ИО и оперативно решить вызывающие беспокойство населения проблемы.
Последующие постановления Правительства РФ, методические рекомендации и инструкции участвующих в реализации ФЦП структур Правительства, министерств и ведомств, стабильное финансирование объектов программы и постоянный контроль за работой её исполнителей позволили в мае 2010 года успешно запустить в действие информационную систему (ИС) «Портал государственных и муниципальных услуг» (www.gosuslugi.ru). Особая значимость этой работы заключается в создании охватывающей всю страну инфраструктуры, позволяющей постепенно наращивать её потенциал, расширять спектр и улучшать качество оказываемых населению государственных и муниципальных услуг. Успешное выполнение ФЦП «Электронная Россия» выявило прямую связь между качеством разработки и выполнения планов развития информационного общества, уровнем его нормативно-правового обеспечения и финансирования.
Большое значение для успешного завершении ФЦП «Электронная Россия» и превращении её из ограниченного по времени эпизода в часть непрерывно продолжающегося развития информационного общества имел Указ Президента РФ № 212 от 7 февраля 2008 года, утвердивший «Стратегию развития Информационного общества в Российской Федерации» [16]. С одной стороны, его подготовка на финишном этапе реализации ФЦП «Электронная Россия» позволила оценить реальное состояние проделанных работ и стимулировать их своевременное завершение, с другой стороны, показала необходимость расширения масштабов и направлений развития информационного общества на основе новой программы. Существенное влияние на дальнейшее расширение проекта создания ИО оказало массовое одобрение населением первых результатов работы портала государственных и муниципальных услуг и поддержка созданных на этой технологической базе многофункциональных центров госуслуг, предложивших новое более комфортное и динамичное качество взаимодействия органов власти и граждан. Следует, правда, отметить, что и масштаб проблем, связанных с технологическим обеспечением безопасности ИС и защитой их от попыток несанкционированного использования личной информации, в начале 2000-х годов был в силу ограниченных возможностей криминальной среды существенно ниже, чем в настоящее время, когда хакерские атаки на известные ресурсы исчисляются сотнями тысяч. В то время, как по данным главы ФНС РФ, представленным на пленарном заседании Государственной Думы 17 февраля 2017 года, в 1999–2004 годах имели место всего три случая утечки ведомственной информации. Умышленно допустившие их лица были выявлены и понесли уголовное наказание, неотвратимый характер которого оказал мощное воспитательное воздействие на других потенциальных нарушителей [5].
Через несколько месяцев после утверждения Президентом «Стратегии развития Информационного общества в РФ» распоряжением Правительства от 6 мая 2008 года № 632-р была одобрена «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (далее – Концепция), разработчиками которой выступили Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации [17]. Как известно, под электронным правительством в Концепции понимается новая форма организации деятельности государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности органов власти.
К 2008 году был практически завершен этап первоначального оснащения органов государственной власти современной вычислительной техникой и создания соответствующей информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры обеспечения их деятельности. Вместе с тем результаты внедрения информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти в рамках отраслевых программ приобрели преимущественно внутриведомственный характер, что тормозило улучшение межведомственное взаимодействия и влияло на качество государственных услуг, предоставляемых гражданам. Удалось ли преодолеть фрагментацию информационно-коммуникационной среды к концу 2010-х годов? Ответ на этот вопрос в большей мере отрицательный, чем положительный. Как отмечалось 17 сентября 2019 года в ходе пленарного заседания Государственной Думы при обсуждении вопроса о едином федеральном информационном ресурсе, содержащем сведения о населении России, информация о наших гражданах содержится, как минимум, на 15 ведомственных порталах. Причем, как выяснилось в ходе обсуждения данного вопроса, при выявлении ошибок в федеральном ресурсе сведений, гражданам придется добиваться их устранения по месту ведомственной принадлежности порталов [5]. Консервация разобщенности баз данных и технологий работы с ними в едином федеральном ресурсе данных о россиянах будет способствовать сохранению крайне негативного, с точки зрения внедрения цифровых технологий в органах власти, явления, метко названного специалистами в сфере ИТ «ведомственным феодализмом».
Поскольку ведомственные государственные информационные системы (ГИС) формировались отдельными органами управления в условиях отсутствия единой технологической и нормативной правовой базы, то содержащиеся в них сведения оказались недоступны для оперативного использования другими органами государственной власти. На практике это приводило к значительным задержкам при межведомственном обмене информацией, её дублировании в разных системах и вело к постоянному росту транзакционных издержек. При этом часть информации оперативно не обновлялась, вступая в противоречие с другими данными, содержащимися в различных ГИС, нередко приводя к принятию ошибочных решений. Утверждение главой Правительства РФ Мишустина М.В., всегда поддерживавшего процессы оптимизации работы информационных систем, позволяет рассчитывать на преодоление архаичных форм государственного управления, к которым можно отнести и «ведомственный феодализм» в процессах цифровизации России.
Возвращаясь к периоду реализации программы «Электронная Россия», следует признать, что к моменту утверждения Правительством РФ Концепции ЭП в 2008 году еще не были автоматизированы процедуры сбора и обработки информации для определения и контроля целевых показателей результативности деятельности органов государственной власти, отсутствовала единая система планирования и мониторинга эффективности реализации государственных программ и проектов. Со ссылкой на технические возможности доступ к этой информации для граждан был ограничен. Обеспечить в этих условиях новый уровень качества государственного управления и оказания услуг организациям и гражданам с использованием современных информационно-коммуникационных технологий представлялось достаточно проблематичным. Оставалась нерешенной ключевая проблема эффективности взаимодействия органов власти и граждан, связанная с оперативным получением необходимой информации и государственных услуг. В большинстве случаев требовалось непосредственное обращение представителей организаций и граждан в органы государственной власти с запросами и предоставлением требуемой информации на бумажном носителе.
Благодаря проведению скоординированных организационно-технологических мероприятий и согласованных действий органов государственной власти в рамках единой государственной политики, основанной на утвержденной Президентом РФ в 2008 году Стратегии развития ИО, Государственная Дума РФ, Правительство, министерства и ведомства смогли к концу 2000-х годов завершить формирование основ нормативно-правовой базы развития ИО. В дальнейшем особенно активно использовался оправдавший себя формат разработки государственных программ. В 2010 году была подготовлена и утверждена Распоряжением Правительства РФ №1815-р от 20.10.2010 г. Государственная программа «Информационное общество (2011–2020 гг.)» [18]. В последующем она была уточнена Постановлением Правительства РФ №313 от 15.04.2015 г. «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 гг.)» [19]. В государственную программу вошли четыре подпрограммы: «Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе», «Информационная среда», «Безопасность в информационном обществе» и «Информационное государство», которые обеспечили преемственность базовых направлений развития ИО, основанных на Окинавской Хартии и оправдавшей себя практики развития локальных ГИС.