Цифровая трансформация государственного управления. Датацентричность и семантическая интероперабельность
Шрифт:
Менее двадцати лет насчитывает история построения э-правительств в разных странах. За такой небольшой промежуток времени опубликовано множество аналитических и научно-исследовательских работ в этой новой междисциплинарной области, накоплен значительный опыт реформирования деятельности государственных органов, создания и внедрения систем ЭП, организован мониторинг их развития как на страновом, так и на международном уровне. Однако дискуссии о способах построения электронного правительства не утихают, а унифицированный метод создания систем ЭП пока не выработан. Опыт проектирования государственных информационных систем, разработки государственных услуг (госуслуги, ГУ) и проектов в области ЭП позволяет утверждать, что проблемы развития ЭП лежат в
Наибольшие затруднения на этом пути вызывает высокая сложность ЭП, а также его подверженность изменениям, которые обусловлены реформированием государственного управления и эволюцией общественных отношений. В частности, значительное влияние оказывает стремительное развитие информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), которое не только открывает новые возможности для совершенствования ЭП, но и служит причиной новых вызовов и ожиданий (зачастую завышенных) со стороны потребителей государственных услуг.
Мы полагаем, что можно выделить пять наиболее важных факторов, в силу которых традиционные методы создания систем «дают сбой» при построении ЭП.
Заинтересованные стороны, участвующие в создании ЭП, довольно многочисленны и крайне неоднородны: они относятся к различными государственным и общественным институтам, имеют разные полномочия (или не имеют их вовсе), преследуют разные цели, работают в различных предметных областях с несовпадающим дискурсом. Это становится причиной разных, а иногда и противоречивых, взглядов на ЭП, что затрудняет возможность договориться о требованиях к ЭП и подталкивает к их неоправданному игнорированию или излишнему упрощению.
Потребители услуг ЭП – неопределенный круг лиц, которые относятся к разным слоям общества / социальным группам. Учесть и систематизировать потребности в электронных услугах всего круга потребителей практически невозможно, а измерить уровень их удовлетворенности можно только статистическими методами. Это создает возможность для разного рода волюнтаристских решений и спекуляций, которые облегчают жизнь «создателей» ЭП, но к ожидаемому прогрессу не ведут.
Состав информационных систем (ИС), входящих в ЭП, точно не определен и подвержен частым изменениям. Действительно, относить к электронному правительству только инфраструктурные системы некорректно, поскольку они не решают функциональных задач. В то же время весь круг ИС органов государственной власти (ОГВ) и местного самоуправления (ОМСУ) к ЭП отнести тоже нельзя, т. к. они зачастую решают внутриведомственные задачи (хотя со временем некоторые из этих задач могут стать межведомственными).
При построении электронного правительства комплексируются ИС ОГВ и ОМСУ, которые создавались, как правило, для автономной работы в соответствующей организации и в большинстве случаев не имеют механизмов, обеспечивающих способность к взаимодействию с другими ИС. Каждой из этих систем владеет свой «хозяин» – ОГВ или ОМСУ, – который обеспечивает исполнение своих государственных функций или осуществление предоставленных ему полномочий. Работа ИС в составе ЭП может вызывать конфликт интересов, например, конкуренцию за ресурсы. А изменения в отдельных ИС на протяжении их жизненного цикла могут приводить к несовместимости с другими ИС ЭП.
Число и состав участников ЭП заранее не определены и постоянно изменяются в связи с расширением набора электронных госуслуг, изменением функций участников, развитием негосударственной составляющей ЭП, например, подключением платежных систем, участием социальных институтов и т. д.
Создание и развитие электронного правительства с учетом этих факторов должно базироваться на современных методологических достижениях системной инженерии, позволяющих рассматривать ЭП как сложную социотехническую систему, на практическую реализацию которой значительное влияние
Принятое в литературе деление моделей создания ЭП на англо-американскую, континентально-европейскую, азиатскую и российскую учитывает различие целеполагания, специфику традиций государственного управления, демографические, культурные, социально-экономические и политические особенности стран, уровень распространения ИКТ, финансовые возможности и другие факторы. Вместе с тем логику построения э-правительств во многом определяют подходы к реализации этих моделей.
В первой части монографии 1 мы проанализируем руководящие документы, которые послужили основой для создания и развития электронных правительств, и покажем, что для англо-американской модели характерен стратегический, архитектурный подход; для континентально-европейской – приоритетом является трансграничность при оказании услуг, которая базируется на развитии интероперабельности систем э-правительств на всей территории ЕС; в азиатской модели ключевое внимание уделяется созданию высокотехнологичных решений для ЭП, которые представляют самостоятельную ценность и могут экспортироваться в другие страны; для российской – ключевыми принципами стали интеграция унаследованных систем и постепенная эволюция.
1
Монография состоит из предисловия, введения, частей, заключения и приложений. Части состоят из глав, разделов и подразделов, а также введения и резюме.
Страны, применяющие какой-либо из трех первых подходов, устойчиво лидируют в международных рейтингах развития ЭП, тогда как использование интеграционного подхода после довольно короткого периода роста в 2016 году привело нашу страну к потере высоких позиций. Для того, чтобы разобраться в причинах отставания российского ЭП и сформулировать обоснованные предложения по его развитию, мы посчитали необходимым во второй части монографии подробнее рассмотреть новые методы системной инженерии, которые позволяют учесть приведенные выше особенности построения электронных правительств.
Согласование интересов участников системы, выявление потребностей, определение требований – с этих действий начинается проектирование любой системы. Однако построение ЭП не сводится к созданию новых систем, многие из интегрируемых ИС уже функционируют, обеспечивая решение тех или иных задач органов власти, и зачастую сами являются крупномасштабными интегрированными системами. Их объединение для получения новых, синергетических, возможностей и сопряжение с инфраструктурными системами ЭП не должны препятствовать исполнению функций, ради которого они и создавались. Вместе с тем при объединении составляющих ЭП систем кроме ожидаемых новых возможностей могут проявляться и нежелательные синергетические эффекты, что создает специфические риски. А модернизация составляющих систем, которая планируется и осуществляется их владельцами независимо от других участников ЭП, и вовсе может повлиять на работу ЭП самым неожиданным образом.
Выбор способа и механизмов управления созданием, функционированием и модернизацией таких объединенных систем кардинально влияет на устойчивость их работы и предоставление новых возможностей. Мы покажем, что практика разных стран различается: высокая степень централизации и «жесткость» управления существенно облегчают построение ЭП, но не всегда возможны. В то же время излишняя децентрализация и «мягкость» могут привести к деградации ЭП. Так или иначе, выбор способа управления такого рода объединенной системой (в системной инженерии она получила название системы систем, или SoS) предшествует определению архитектурных методов, применяемых при создании и развитии ЭП.