Дефолт, которого могло не быть

Гилман Мартин

Чубайс выразил уверенность, что правительство сможет отныне без помех проводить смелые реформы.

Маркес-Руарте по возращении в Вашингтон доложил о результатах переговоров. Он сообщил, что Чубайс обещал сделать все возможное для увеличения доходов, и далее указал, что проблема с задолженностями обострилась и требовала к себе повышенного внимания. ЦБ по-прежнему придерживался жесткой кредитной политики во избежание отрицательного влияния возросшего притока капитала на цены. В целом, назначенная весной новая экономическая команда, судя по всему, взяла управление структурными реформами в свои руки и придала им хороший импульс, подготовив, например, законодательную базу для антимонопольных преобразований. В широком смысле это соответствовало одобренной программе.

3 сентября совет директоров утвердил завершение квартального надзора, и через

несколько дней был выделен очередной транш в 640 млн долларов. Тем не менее, уже тогда у членов совета директоров появились некоторые опасения. Камдессю отразил их в письме, которое он 11 сентября отправил Черномырдину. Он, в частности, написал, что директоров крайне беспокоила неустойчивость положения с бюджетом. В первом полугодии в рамках программы EFF уже было небольшое отставание по денежным поступлениям, а в июле и, возможно, в августе недобор начал существенно возрастать. Директора признавали, что в последние месяцы в этой области были предприняты серьезные усилия, но в то же время указывали, что их явно недостаточно, тем более что на второе полугодие было запланировано резкое увеличение денежных сборов.

В условиях нехватки поступлений задолженность можно было ликвидировать только при строжайшем контроле за расходной частью. Соответственно директора призывали российское правительство принять решительные меры и наладить за счет введения казначейской системы более эффективное распоряжение расходами. В заключение Камдессю отметил, что сотрудники МВФ поддерживают постоянный контакт с командой Чубайса в министерстве финансов с целью улучшить положение в фискальной области. Директор-распорядитель призвал совет директоров и российские власти «не жалеть усилий в этом направлении», пообещав: «Мы со своей стороны сделаем все возможное, чтобы помощь России продолжалась».

Неприятные реалии

Когда совет директоров 3 сентября утверждал результаты квартального надзора, в московский офис МВФ уже начали приходить сведения, что поступления в бюджет продолжают отставать от плана. По данным за июль, отмечался недобор по акцизам и по НДС, а общий денежный доход бюджета за месяц оказался чуть ниже 7% ВВП и составил 19,1 трлн неденоминированных рублей против предусмотренных планом 24,6 трлн. Вьюгин считал, что результат в августе вряд ли получится намного лучше и что нет никаких гарантий, что в сентябре удастся наверстать упущенное и все-таки выполнить 9-месячный план. Однако официально его сотрудники заявляли, что начиная с сентября сборы будут расти и даже что план на конец сентября, скорее всего, будет выполнен. Но из всего этого можно было заключить, что запланированные на год денежные доходы бюджета в размере 283 трлн неденоминированных рублей – это все-таки нереально [129] .

Вьюгин соглашался, что в скором времени будет, наверное, лучше пересмотреть ожидаемые годовые показатели сбора доходов. Он даже признался, что, по некоторым прикидкам его сотрудников, недобор за год мог составить до 40 трлн неденоминированных рублей. В реальности он составил несколько меньше: в 1997 году в бюджет поступило 252 трлн неденоминированных рублей.

При этом, как ни странно, показатели бюджетного дефицита оставались на установленном в программе уровне. Но следует учитывать, что для серьезного мониторинга расходной части надежных данных явно не хватало. Так, например, по официальной статистике расходы федерального бюджета за июль были чуть выше 11% месячного ВВП, в то время как по общим оценкам они должны были составить примерно 14%. При том, что вплоть до введения казначейской системы отслеживать текущую задолженность можно было только по двум статьям (зарплатам и трансфертным платежам Пенсионному фонду), вывод напрашивался сам собой: по каким-то другим статьям бюджета происходит накопление неучтенной чистой задолженности.

Исходя из поступавших данных, сотрудники МВФ начали предупреждать российских коллег, что в проект бюджета 1998 года, переданный в августе на рассмотрение в Думу, доходы заложены чересчур оптимистичные. В Минфине ожидаемый годовой доход на 1997 год снизили, но лишь до 8,5% ВВП, хотя по результатам первых семи месяцев получилось не более 7,3% ВВП [130] .

Пожалуй, лучше всех остальных в бюджетных вопросах разбирался заместитель председателя ЦБ и одновременно бывший заместитель министра финансов Сергей Алексашенко [131] . В беседе, состоявшейся между нами в конце августа, он поделился своей оценкой положения. Он согласился, что сбор доходов неудовлетворителен,

но в то же время отметил, что ничего нового в этом нет и что вообще с момента отъезда июльской миссии МВФ не случилось ничего такого, что оправдывало бы пересмотр плановых показателей за год. Хотя, естественно, если каждый раз не выполняется план на месяц, наверстать упущенное к концу года становится все труднее. Он подчеркнул, что как минимум до приезда очередной миссии в конце октября Чубайс о невыполнении запланированного на год не признается, поскольку вроде бы, добиваясь согласия Ельцина на секвестр бюджета 1997 года, пообещал ему, что сбор запланированных доходов обеспечит обязательно.

Алексашенко также призвал не питать иллюзий и не рассчитывать на то, что сборы можно существенно увеличить за счет какого-то «пакета чрезвычайных налоговых мер». Он также высказал мнение, что любая попытка упорядочить сбор и распоряжение налогами будет по-прежнему затруднена отношением сотрудников ГНС, которые видят свою задачу не в том, чтобы обеспечивать сборы, а в том, чтобы проверять правильность расчетов. Независимо от перемен в руководстве налогового ведомства, такое отношение к делу на местах быстро изменить невозможно, особенно при тех низких зарплатах, которые платят налоговикам. Наконец, он подчеркнул, что принятие нового Налогового кодекса (в его тогдашнем виде) только усложнит положение, поскольку в нем в плане обеспечения платежей предусмотрены одни полумеры, а вот полномочия налоговой полиции урезаны.

С учетом сказанного сразу возникал вопрос: если доходы увеличить не удастся и при этом пытаться удержать дефицит в согласованных рамках, то как тогда, не увеличивая задолженность, еще больше сократить расходы в и без того уже секвестрированном бюджете? Алексашенко разъяснил, что пока Чубайс повязан по рукам и ногам, поскольку не может признаться Ельцину в неисполнении плана доходов. Но время в запасе еще есть, поскольку если недобор к концу года все-таки случится, то в последние два месяца, когда обычно производится большой объем платежей, вполне можно будет предпринять определенные шаги. Ситуацию в таком случае нужно будет очень тщательно отслеживать, и потребуются жесткие решения об отсрочке или отмене некоторых бюджетных платежей. Но именно это сделать будет гораздо труднее.

По словам Алексашенко, главная проблема заключалась в том, как реально проконтролировать расходы, не на бумаге, а на практике; другими словами, как взять под контроль механизмы, работающие внутри «черного ящика». К сожалению, до тех пор, пока не заработает эффективная казначейская система, никакой другой системы для предотвращения роста задолженности нет. По мнению Алексашенко, глава Казначейства Александр Смирнов сам не знал как следует, какова его цель, а потому и не представлял, что нужно делать, чтобы ее достичь. Он наверняка рапортовал своему начальнику – Чубайсу – что Казначейство будет готово приступить к работе 1 января 1998 года, и это соответствовало действительности в том смысле, что примерно 2500 отделений уже имелись в наличии. Но у каждого из них был свой отдельный счет, а вот центрального контроля за их операциями так и не было. Алексашенко считал, что даже при наличии желания и подходящих людей на создание настоящей казначейской системы, способной контролировать исполнение расходов и платежи, все равно потребуются годы. Из чего следовал вывод, что «черный ящик» еще долгое время будет оставаться слабым местом фискальной системы.

Предсказания Алексашенко, к сожалению, сбылись. Проблема так и осталась нерешенной. А когда азиатский финансовый кризис докатился до России и одновременно рухнули мировые цены на нефть, она дала о себе знать со всей своей силой.

Безмятежное настроение в Гонконге

Как я уже писал в главе 2, на встрече с Камдессю в Гонконге 23 сентября 1997 года российская делегация словно напрочь забыла о домашних проблемах. Чубайс, конечно, отметил, что с доходами бюджета дело по-прежнему обстоит непросто, но дальше уже говорил о том, как энергично работали он и его команда, не дожидаясь вступления в силу нового Налогового кодекса и даже бюджета на 1998 год. Он сказал о намерении объявить банкротом некую крупную компанию на основании налоговых неплатежей (видимо, речь шла о «Нижневартовскнефтегазе») и тем самым продемонстрировать принципиально новую позицию правительства. Чубайс утверждал, что Ельцин и Черномырдин настаивают на радикальном прогрессе в реформах [132] . В связи с этим любые новые идеи МВФ он будет только приветствовать.