Демократия в Америке
Шрифт:
Сущностью федеральных правительств является то, что они действуют не от имени народа, а от имени государств, составляющих конфедерацию. Если бы дело обстояло иначе, конституция тотчас же перестала бы быть федеральной.
Отсюда, помимо всего прочего, с неизбежностью следует, что федеральные правительства менее отважны в своих решениях и более медлительны в их реализации, нежели все другие правительства.
Большинство федеральных законодателей пыталось с помощью более или менее хитроумных приемов, рассмотрением которых я не буду сейчас заниматься, устранить частично этот естественный порок федеративного устройства. Но швейцарцы сделали этот недостаток намного более явным, чем где бы то ни было еще, придав ему специфические формы. У них парламентарии не только действуют от имени кантонов, которые они представляют, но, кроме того, как правило, они не могут принять ни одного решения, если оно предварительно не было одобрено или принято в этих кантонах. Они почти ничего не способны решить сами, каждый из
Кроме того, существуют другие причины, которые независимо от пороков, свойственных всем федеральным конституциям, объясняют привычную слабость правительства Швейцарской конфедерации.
Конфедерация не только имеет немощное правительство; можно сказать, что она вообще не обладает своим собственным правительством. С этой точки зрения ее конституция поистине уникальна. Во главе конфедерации находятся политические лидеры, которые ее не представляют. Федеральный совет, формирующий исполнительную власть Швейцарии, избирается не федеральным собранием и в еще меньшей степени швейцарским народом; это случайное правительство, которое конфедерация заимствует каждые два года в Берне, Цюрихе или Люцерне. Это правительство, избираемое жителями одного кантона для того, чтобы управлять делами этого кантона, таким образом, становится дополнительно еще и правительством всей страны. По-видимому, это один из величайших политических курьезов в истории права. Последствия подобного состояния дел всегда плачевны и приводят к чрезвычайным ситуациям. Вот, например, какие странные события произошли в 1839 году. В этом году федеральное правительство заседало в Цюрихе и конфедерацией управляло цюрихское правительство. И вот в Цюрихе случается кантональная революция. Народное восстание свергает конституционное правительство. Тотчас же федеральное собрание оказывается без председателя, и федеральная жизнь замирает до тех пор, пока кантон не соизволит издать другие законы и выбрать новое руководство. Сменив свою местную администрацию, жители Цюриха, не желая этого, обезглавили Швейцарию.
Но даже если бы Швейцарская конфедерация имела свою исполнительную власть, правительство все же не могло бы заставить слушаться себя, так как лишено возможности прямого, непосредственного воздействия на граждан. Одна эта причина слабости правительства более весома, чем все другие, вместе взятые; но чтобы она стала понятна, мало просто ее отметить.
Федеральное правительство может обладать немногими полномочиями и быть сильным, если в рамках этих полномочий оно способно действовать самостоятельно, без всяких посредников, как это делают обычные правительства, имеющие неограниченные возможности. Если его должностные лица могут обратиться непосредственно к каждому
518
гражданину, если его суды в состоянии добиться от каждого гражданина подчинения законам, тогда оно с легкостью сможет заставить себя слушаться: ему ведь необходимо опасаться лишь сопротивления отдельных граждан, а при этих условиях любое сопротивление будет сломлено судебным путем.
И напротив, федеральное правительство может иметь очень широкую сферу деятельности и пользоваться очень слабым авторитетом, если, вместо того чтобы обращаться непосредственно к гражданам, оно обязано действовать через правительства кантонов. В этом случае, если кантональное правительство окажет сопротивление, федеральная власть будет иметь перед собой уже не подданного, а скорее соперника, которого можно образумить лишь путем войны.
Таким образом, сила федерального правительства не столько в объеме предоставленных ему прав, сколько в его возможностях пользоваться ими по своему усмотрению; оно всегда сильно, если может повелевать гражданами; оно всегда слабо, если власть его распространяется лишь на местные правительства.
В истории создания конфедераций известны примеры обеих систем. Но ни в одной из известных мне конфедераций центральная власть не была настолько лишена возможности оказывать прямое воздействие на граждан, как в Швейцарии. Здесь федеральное правительство практически не может самостоятельно реализовать ни одно из своих прав. Ни один функционер не зависит исключительно от него, нет судов, которые бы специально защищали суверенитет федерального правительства. Оно похоже на существо, которому дали жизнь, лишив при этом жизненно важных органов.
Таким сделал конституцию страны федеративный договор. А теперь вместе с автором анализируемой нами книги посмотрим, как демократия влияет на конституцию.
Невозможно отрицать тот факт, что демократические
Демократические революции, прошедшие в кантонах, были направлены на то, чтобы придать большую активность и силу местным органам самоуправления. Созданные этими революциями, опирающиеся на народ и подталкиваемые им, новые правительства почувствовали себя более сильными, чем те, которые были свергнуты. А поскольку подобное обновление не затронуло федеральное правительство, то не могла не сложиться, и она действительно сложилась, такая ситуация, при которой центральное правительство на фоне региональных властей оказалось еще более дряблым, чем оно было раньше. С установлением демократии усилились такие чувства, как кантональная гордость, инстинкт региональной независимости, нетерпимость к любому виду контроля за внутренними делами кантона, ревнивое отношение к центральной и верховной власти; с этой точки зрения можно утверждать, что демократия ослабила и без того слабое правительство конфедерации, еще более затруднив его обычную ежедневную деятельность.
Но, с другой стороны, она сделала его более энергичным, создала ему как бы новые условия существования.
Установление демократических учреждений в Швейцарии привело к двум абсолютно новым явлениям.
До этого каждый кантон жил своими собственными заботами и собственными интересами. Приход демократии разделил всех швейцарцев, независимо от того, в каких кантонах они живут, на две группы: на тех, кто поддерживает демократические принципы, и тех, кто выступает против. Эта ситуация объединила людей по интересам и страстям; граждане почувствовали необходимость единой и общей власти, которая распространялась бы на всю страну. Федеральное правительство, таким образом, впервые почувствовало за собой силу, которой ему всегда недоставало; оно смогло опереться на политическую партию — силу опасную, но необходимую в демократических странах, где правительство почти ничего без нее не может.
Демократия не только разделила Швейцарию на два лагеря, она поместила страну в один из двух лагерей, на которые разделен весь мир. Она сформировала внешнюю политику Швейцарии, найдя ей естественных друзей и неизбежных врагов; чтобы поддерживать одних и отражать натиск других, она вызвала в стране непреодолимую по-
519
требность в центральном правительстве. Региональный образ общественного мышления она заменила общенациональным мышлением.
Таковы прямые следствия установления демократии, благодаря которым она способствовала укреплению федерального правительства Не менее велико, однако, и то косвенное влияние, которое она оказала и долго еще будет оказывать.
Сопротивление и трудности, которые встречает федеральное правительство, тем сильнее и разнообразнее, чем больше различия в народах, объединенных в конфедерацию, в их обычаях, привычках, идеях, политических учреждениях. Задачу американского правительства облегчает не столько совпадение интересов граждан, сколько безукоризненное подобие законов, социальных условий и воззрений. Можно также сказать, что удивительная слабость бывшего федерального правительства Швейцарии объясняется прежде всего значительными различиями и противоречиями в общественном мнении, взглядах и законах жителей этой страны, которыми оно должно было управлять. Подчинить единой политике, ведя в одном направлении людей столь далеких и непохожих друг на друга, было очень сложной задачей. Даже значительно лучше устроенное и имеющее более грамотную организацию правительство вряд ли добилось бы здесь успеха. Основной результат происходящей в Швейцарии демократической революции должен состоять в том, чтобы обеспечить последовательно во всех кантонах торжество единообразия некоторых политических институтов, определенных идей и сходных принципов управления. Если демократическая революция усиливает в кантонах дух независимости по отношению к центральному правительству, она во многом, с другой стороны, облегчает его деятельность, устраняя в значительной мере причины сопротивления центральному правительству. Это не значит, что правительства кантонов с большим желанием будут подчиняться федеральной власти, однако при наличии у них этого желания подчиняться ему станет бесконечно проще.
Чтобы понять сегодняшнее состояние страны и предвидеть ее развитие в ближайшее время, необходимо внимательно изучить оба этих противоречивых следствия демократических изменений, которые я описал.
Если принять во внимание лишь одну тенденцию, можно прийти к выводу, что торжество демократии в управлении кантонами немедленно приведет к законодательному расширению сферы влияния федерального правительства и концентрации в его руках руководства региональными делами, одним словом, приведет к централизации всей жизни в стране. Я, однако, убежден, что подобного рода революция еще долго будет сталкиваться на своем пути со значительно большими трудностями, чем это принято считать. Не думаю, что сегодня кантональные правительства с большей радостью, чем их предшественники, примут эти изменения; напротив, они сделают все возможное, чтобы их не допустить.