Экономические и социальные проблемы России №2 / 2016

Пехтерева Елена

Еще одним важным шагом против Ирана стали резолюции Европейского союза, сыгравшего активную роль в поддержке санкционного режима. Приняв на вооружение Резолюцию Совета Безопасности ООН 1737, позволяющую странам-участницам принимать дополнительные меры воздействия на Иран, ЕС существенно расширил действие санкций, введенных ООН. На каждую принятую Советом Безопасности резолюцию по вопросу Ирана Совет ЕС отзывался удлинением списка целевых санкций путем составления подробного перечня технологий, запрещенных к продаже Ирану, введением ограничений в отношении иранских финансовых и банковских организаций, введением эмбарго на продажи Ираном газа и нефти. Этот последний комплекс мер, принятых в январе 2012 г. (Решение Совета ЕС № 2012/35/CFSP), нанес особый урон экономике Ирана.

За период с 2010 по 2014 г. значительное число стран кроме имплементации Резолюций ООН и ЕС ввели собственные санкционные меры в отношении Ирана.

24 ноября 2013 г. между Ираном и странами Р5+1 (Китай, Россия,

США, Великобритания, Франция, Германия) были проведены первые успешные переговоры, завершившиеся составлением Плана совместных действий, предусматривающих отказ Ирана от осуществления своей ядерной программы и ослабление санкционного режима (Joint Plan of Action (JPOA)). 2 апреля 2015 г. после дополнительного раунда переговоров между теми же участниками был составлен совместный комплексный план действий (Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), далее – План). Это соглашение не освобождает, не приостанавливает и не прекращает какие-либо санкции в отношении Ирана. Однако новый план предусматривает в будущем приостановку и в конечном итоге прекращение санкций при условии подтверждения МАГАТЭ выполнения Ираном своих ключевых ядерных обязательств.

В январе 2016 г. было опубликовано заключение МАГАТЭ о соблюдении Ираном основных договоренностей в соответствии с Планом. Вслед за этим произошла частичная отмена санкций со стороны Европейского союза и США. Однако последними незамедлительно были введены новые санкции, уже по иному основанию – в связи с осуществлением ракетных операций Ираном.

Переговоры о смягчении санкционного режима в отношении Ирана и реализация Плана не может считаться доказательством эффективности санкционной политики. Анализируя эффективность антииранских санкций, большинство исследователей относят их к числу неудачных и неэффективных примеров. Одно из таких исследований провела команда Международного экономического института Петерсона (Вашингтон), взяв за основу понимание эффективности санкций как достижение цели по изменению поведения государства 15 . Исследователи констатируют, что большую часть периода санкции имели ограниченное воздействие, поскольку США были не в состоянии обеспечить международную поддержку своей политики в отношении Ирана. После 2005 г. ситуация изменилась. Озабоченность Великобритании, Франции и Германии активностью Ирана в ядерной сфере способствовала ужесточению санкционной политики ЕС. Вопрос о деятельности Ирана в ядерной сфере стал предметом рассмотрения в ООН. Принятие Резолюции 1929 СБ ООН, ряда решений ЕС и законодательных актов CISADA в США привело к ужесточению санкций, отрицательно сказавшихся на экономике Ирана. Однако негативные эффекты от этих мер были значительно ослаблены в результате роста с 2010 г. цен на нефть, прекратившегося в 2012 г. В целом даже такой жесткой санкционной политике потребовались годы, чтобы ощутимо повлиять на стабильность существования топливно-энергетического сектора иранской экономики.

15

См.: Economic sanctions reconsidered // Economic sanctions reconsidered… – 3^rd ed. Отдельные результаты исследования также опубликованы на сайте исследовательского института Петерсона. – Режим доступа:papers/paper.cfm?ResearchID=1821

Цель полного отказа от реализации Ираном своей ядерной программы не была достигнута. Многие исследователи отмечают, что тот минимальный успех, который можно констатировать, был связан с негативным воздействием санкций на экономику, политические цели достигнуты не были [Askari H. et al., 2005; O’Sullivan M., 2010; Katzman K., 2015].

В одном из своих регулярных докладов Конгрессу США, авторитетный специалист по Ирану Кенетт Кацман сделал следующий вывод: «Оценка эффективности санкций зависит от цели, которую мы преследуем. Американские официальные лица признают, что санкции не достигли основной цели – изменения приверженности Ирана осуществлять его ядерную программу. Тем не менее большинство экспертов согласны, что санкции, особенно следующие из США и ЕС, направленные против Центрального банка Ирана и экспорта Ираном нефти, выполняют подчиненную цель ослабления экономики Ирана» [Katzman K., 2015].

Экономические последствия санкций

Переходя к освещению экономических эффектов санкций, необходимо сделать ряд замечаний. Последствия применения санкций зависят от конкретных внешних и внутренних условий страны, в отношении которой введены санкции. Среди них размер экономики, типы товаров и услуг, которые страна импортирует и экспортирует, глобальная конъюнктура, структура экономики страны, ее географические особенности и т.д. [Measuring vulnerability.., 2005, p. 43]. В случае Ирана достоверная оценка экономических эффектов сопряжена с рядом дополнительных сложностей, прежде всего, связанных с многосоставностью санкций и непрерывными изменениями санкционного режима, постоянной адаптацией иранской экономики к новым ограничениям. Кроме того, крайне затруднительно разделить прямой эффект санкций от негативных последствий

несогласованности регуляторных мер правительства Ирана, неэффективности проводимой политики, а также экзогенных шоков, таких, как, например, глобальная рецессия. Другая проблема – это качество и источники анализируемых данных, поскольку сведения об основных экономических показателях по данным Международного валютного фонда, Всемирного банка и правительства Ирана, расходятся, а также не являются полными.

Группа исследователей института Петерсона приводит следующие итоговые оценки «стоимости» санкций для экономики Ирана 16 . За время действия односторонних санкций США с 1984 по 2005 г. средняя ежегодная стоимость санкций (ущерб для экономики) составляла 80 млн долл. США, за период многосторонних санкций с 2006 по 2012 г. этот показатель составляет 5,7 млрд долл. в год. С учетом ужесточения мер со стороны ЕС и ООН с 2012 г. ущерб от санкций оценивается в 18 млрд долл. ежегодно.

16

Отдельные результаты исследования опубликованы на сайте исследовательского института Петерсона. – Режим доступа:papers/paper.cfm?ResearchID=1821

Подобные оценки позволяют сделать вывод о колоссальном уроне, который приносят санкции Ирану. Для понимания и собственной оценки масштабов приведенных цифр мы обратимся к динамике основных показателей иранской экономики за период с 1980 по 2015 г.

Источник: Международный валютный фонд, Всемирный банк

Наиболее тяжелым для иранской экономики был период с 1980 по 1995 г., когда наблюдались резкие скачки в показателях. Ирано-иракская война (1980–1989) привела к крайней политической нестабильности, что неизбежно отразилось на экономической сфере. Однако после 1995 г. и вплоть до 2006 г. Иран демонстрировал стабильные экономические показатели, в том числе рост показателя ВВП. Этот факт подтверждает довод, что односторонние санкции США не оказывали на иранскую экономику сколько-нибудь значительного влияния. Негативных эффектов Ирану удалось избежать поскольку: 1) санкции были ограниченными, секторальными и не затрагивающими жизненно важную нефтедобывающую и перерабатывающую сферу; 2) ограничен был лишь импорт иранской продукции в США, после чего Иран стал работать с другими импортерами, а необходимую продукцию американского производства (например, вооружение) можно было приобретать через третьи страны.

Ситуация изменилась, когда мировое сообщество присоединилось к политике США и были введены многосторонние санкции. Первые резкие негативные экономические эффекты стали заметны уже в 2006 г., но они довольно быстро нивелировались. Иран небезуспешно применил целый арсенал средств экономической политики для сглаживания отрицательных эффектов от санкций. Главным из них стало изменение экспортно-импортной политики, прежде всего, пересмотр списка основных партнеров. Западные страны были быстро и успешно заменены восточными и азиатскими партнерами в структуре экспорта. С 2000-х годов список основных партнеров Ирана, в которые осуществляется экспорт, возглавляют Китай, Турция, Япония, Саудовская Аравия, ОАЭ (табл. 2). Вторым направлением сглаживания негативных экономических условий стала активная поддержка государством внутреннего производства и потребления.

Самым трудным для Ирана стал 2012 г., когда резко упали все основные экономические показатели и был продемонстрирован отрицательный рост ВВП. Беспрецедентные решения ЕС по отключению Ирана от мировой финансовой системы (в частности, запрет работы через SWIFT), нефтяное эмбарго сократили финансовые поступления не только из стран ЕС, но ограничили возможность сотрудничества и со многими другими странами. Общий объем экспорта за 2012 г. сократился на 25%.

Поскольку экономика Ирана опирается на экспорт нефти, возросшее давление на энергетический сектор сыграло решающую роль в сокращении ВВП. До введения нефтяного эмбарго экспорт нефти составлял 80% суммарного экспортного дохода Ирана и 50–60% поступлений в бюджет. Совокупные экспортные доходы от нефти менее чем за год сократились на 60% из-за введения комплексных санкций США и ЕС летом 2012 г. Ситуацию усугубила нестабильная обстановка с мировыми ценами на нефть.

Санкции в отношении финансового сектора в совокупности с финансовым кризисом также значительно повлияли на экономику Ирана. Прежде всего, был резко ограничен доступ к «твердой валюте». Несмотря на то что валютные резервы Ирана составляли около 100 млрд долл., от 60 до 80 млрд из них оказались недоступны из-за банковских ограничений [Katzman K., 2015].

Исключение Ирана из глобальной финансовой системы и отключение иранских банков от SWIFT вынудили иранские компании использовать старую систему «hawala», в результате чего финансовые операции стали проводиться гораздо дольше и дороже, а доступ иранцев ко многим товарам и услугам, в том числе продуктам питания и медицинским товарам, был затруднен.