Эксперт № 16 (2014)

Эксперт Эксперт Журнал

Таким образом, юридически район остается подотчетен населению и избранным органам МСУ, но фактически становится субрегионом с усиленной экономической, хозяйственной и бюджетной тематикой. На первом уровне поселений местное самоуправление будет усиливаться с точки зрения финансов и кадров и, таким образом, станет ближе к запросам населения. Второй же уровень, районный, станет менее политизированным и в большей степени заряженным на хозяйственное сотрудничество с подшефными территориями.

Кроме того, законопроект разгружает сельские поселения от явно несвойственных им функций и задач. Из 34 записанных ранее в законодательстве полномочий остается лишь 13 действительно исполнимых и важных для населения. На вышестоящий районный уровень переводятся

такие пункты, как участие в борьбе с терроризмом, лесной контроль, газо- и энергоснабжение, транспортное обслуживание села. Что касается городских поселений, то в их ведении остается прежний объем полномочий, поскольку, как считают авторы законопроекта, бюджеты и компетенции малых и средних городов сегодня готовы решать эти задачи.

Проблемы финансирования МСУ

Сегодня любой представитель местного самоуправления любого уровня и с любым потенциалом территории своей главной проблемой назовет нехватку средств. Подчеркнем, что это совершенно не зависит от уровня зажиточности муниципалитета и совсем не является следствием «жадности» муниципалов. Причина кроется в Бюджетном кодексе и в межбюджетной распределительной системе, которую нередко называют кудринской по имени ее архитектора экс-министра финансов Алексея Кудрина .

Суть схемы — вертикальное движение госфинансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются обратно в определенных государством пропорциях. Логика такого движения денег в том, чтобы за счет богатых регионов дотировать бедные. Причем та же схема работает и на местном уровне, внутри отдельно взятой области или района.

В результате такой бюджетной централизации органы МСУ лишены какой-либо самостоятельности в формировании бюджетов и исполнении своих полномочий. Государство оставляет им налоговые крохи и вынуждает гадать, какие средства под какие задачи система выделит на этот раз, а какие полномочия останутся недофинансированными. Еще один актуальный нюанс: муниципалы повсеместно жалуются, что деньги сверху поступают с опозданием на полгода, а то и больше.

Местные бюджеты в основном пополняются тремя налогами — на землю, имущество и доходы физических лиц. Если посмотреть на структуру поступлений, то основную часть местных бюджетов формируют отчисления от налога на доходы физических лиц, при этом органы МСУ не могут оказывать на его администрирование никакого влияния. Причем регулярно идет сокращение нормативов отчислений с НДФЛ в местные бюджеты в пользу региона. Так, в 2013 году он был снижен с 10 до 5% для поселений, с 20 до 15% для муниципальных районов и городских округов.

Поступления от земельного налога в среднем составляют лишь 4% всех собственных доходов местных бюджетов, вклад налога на имущество физических лиц и того ниже — 0,5%.

Неудивительно, что консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Если в 1997 году он составлял 10,9%, то в 2012-м — лишь 5,1% к ВВП. Муниципалитеты беднеют, причем неравномерно.

Рассмотрим показатели собственных доходов разных уровней муниципальных образований в 2012 году. В бюджеты городских округов поступило 1134,5 млрд рублей (50,6% общей суммы доходов единиц МСУ), в бюджеты муниципальных районов — 795 млрд (35,4%), а в бюджеты поселений — 315,3 млрд рублей (14%).

Получается, что наибольшая доля собственных доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория — городские и сельские поселения — консолидирует весьма скудные средства. И это притом, что в большинстве бюджетов поселений основная доля расходов — это оплата коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплата заработной платы их работникам.

В рамках межбюджетной распределительной

системы регионы пытаются по-своему бороться с этим процессом: в том же 2012 году из 2244,8 млрд рублей общих доходов МСУ 1045 млрд рублей (46,5%) были перераспределены в рамках межбюджетных трансфертов. То есть зажиточные территории лишились половины средств развития ради поддержки отстающих районов. Помимо исчезновения стимулов роста для отдельных образований это приводит к равномерно низкому уровню жизни и убивает локальные региональные точки развития. Типична ситуация, когда относительно благополучный город вынужден кормить вымирающие деревни и села, входящие в единое с ним городское поселение, а для собственного роста средств не имеет.

При этом в ситуации масштабных перераспределений все единицы МСУ напрямую зависят от финансовых возможностей и налоговых поступлений субъектов, а также от своей лояльности региональным элитам и профессионализма экономистов, занимающихся дележкой средств. А это исключает самостоятельность МСУ, то есть сам принцип его функционирования.

Для решения своих проблем муниципалы просят не абстрактных дополнительных средств, а денег, собранных на своей территории, радикального увеличения нормативов отчисления с местных налогов. Это решение, в свою очередь, создаст стимулы для более эффективной и целенаправленной работы глав поселений и районов. Даже сельские территории сегодня имеют огромный потенциал роста. Владимир Абрамов , глава Отрадновского сельского поселения Угличского района Ярославской области, справедливо возмущается (за год на его подшефной территории население платит 100 млн рублей различных налогов, из них лишь 6 млн остается в поселении, а 10 млн потом возвращает государство в виде межбюджетных трансфертов): «Почему у нас в стране тем, кто больше работает, меньше достается? Мы каждый год увеличиваем налоговые сборы, а нам из-за этого меньше дотаций».

Еще одно искусственное ограничение, которое заложил ФЗ-131, касается сотрудничества муниципальных образований. Межбюджетная распределительная система подразумевает движение денег исключительно по вертикали: вверх—вниз. Тем самым была уничтожена изначально подразумевавшаяся идея межмуниципального горизонтального сотрудничества, когда, к примеру, два поселения или района могли бы объединить свои средства, для того чтобы построить одну дорогу или создать локальный рынок сбыта своей продукции. Но такие возможности ограничены: ни ресурсы, ни деньги, ни собственность, ни кадры передавать из одного поселения в другое нельзя. Эти координирующие функции вроде бы призван осуществлять район, но у него свои задачи, не всегда совпадающие с интересом поселений. И этого опять-таки не позволяет делать межбюджетная распределительная система. Многие эксперты настаивают: если не только передать на уровень поселения дополнительные полномочия и финансы, но и разрешить им кооперироваться в осуществлении проектов на своей территории, это станет важным шагом к взращиванию нового экономического и кадрового потенциала МСУ.

С основными предложениями по экономической реформе системы МСУ можно ознакомиться в материале одного из ведущих экспертов в области местного самоуправления генерального директора Института приоритетных региональных проектов Николая Миронова на стр. 90 («Местное самоуправление: новая модель»).

Проблемы городов

Наиболее резко российский политический истеблишмент воспринял предложение экспертов расширить полномочия госвласти на уровень городов. Это вполне объяснимо: именно здесь уже сформировались свои политические и экономические элиты, распределена собственность, есть стратегии развития. Появление во главе городов назначаемых чиновников интерпретируется как попытка государства поставить под контроль государственное самоуправление. На самом деле политические задачи тут актуальны в меньшей степени, на переднем плане — вопрос хозяйственной целесообразности.