Формирование новых государств: внешнеполитические концепции

Мигунов Евгений

Главной особенностью институционально-административного аспекта сепаратизма и сецессии в рамках британской теории международных отношений является поэтапное учреждение административных институтов нового государства до и после провозглашения его независимости. Это означает, что ещё на этапе борьбы сепаратистского сообщества за территориальное отделение происходит образование не только независимого территориального, политического и экономического пространства, но и самостоятельных, не подчиняющихся центральной власти базового государства административно-управленческих институтов. Практика показывает, что навязанные внешними акторами принципы государственного управления без учёта особенностей общественно-политической и демографической ситуации на соответствующей территории, не могут успешно применяться. В связи с этим, П.Джексон⁴⁷ подчёркивает, что существует очевидная разница между формированием государственного аппарата и созданием государства, способного стать полноценным членом международного сообщества. Другими словами, необходимо различать чисто технические функции государства от политических процессов, определяющих

его истинную сущность. Например, учреждение в стране правительственных структур, не учитывающих историческое развитие общества, с большой долей вероятности приведёт к негативным результатам. В связи с этим, стоит упомянуть, что одним из главных недостатков ВМС Дж.Копналл⁴⁸ считал излишний упор на государственное строительство, т.е. создание политических институтов, в то время как основное внимание, по его мнению, следовало бы уделить процессу национального строительства.⁴⁹ Необходимо отметить, что в третьей главе ВМС упоминалось о согласии сторон с тем фактом, что способность южносуданских властей выполнять основные правительственные функции, сформировать гражданскую администрацию и восстановить разрушенную в результате конфликта инфраструктуру была весьма низкой. Г.Гебрелуел⁵⁰ и вовсе отмечает, что независимый Южный Судан возник только лишь посредством международной дипломатии, функционировал за счёт нефтедолларов и зарубежной помощи на развитие, при этом работа его основных служб обеспечивалась по большей части иностранными неправительственными организациями. Как следствие, политические лидеры Южного Судана не имели опыта мобилизации государственных ресурсов и формирования эффективных правительственных структур.

Институционально-административный аспект включает в себя принятие мер по созданию особого государственного института, который бы служил главной опорой властей сепаратистской территории и в дальнейшем нового государства. Речь в данном случае идёт о неком правовом фундаменте и одновременно принудительно-силовой структуре, контролирующей развитие соответствующей территории. Это позволяет компенсировать общую политическую хрупкость и социальную нестабильность нового государства в первые годы его существования в данном качестве. Британский исследователь Б.Райан⁵¹ из Килского университета полагает, что в качестве такого института, способствующего успешному становлению нового государства, является полиция. Причиной тому обозначается утвердившееся в обществе понимание того, что именно правоохранительные органы в первую очередь отвечают за поддержание определённой правового порядка в стране. В этом контексте П.Аджак⁵² отмечает, что до и после провозглашения независимости в Южном Судане находилось более тысячи иностранных полицейских, среди которых подавляющее большинство составляли представители Великобритании. Кроме того, ориентация на обеспечение эффективной работы местных правоохранительных органов, прежде всего, полиции, являлась основным принципом работы Объединённой военной комиссии (ОВК) в Судане, учреждённой в соответствии с ВМС. Ярким примером тому, в частности, служит деятельность так называемых мониторинговых групп, в состав которых входили командированные из Великобритании офицеры полиции и советники по осуществлению различных полицейских операций на территории страны в соответствии с международными стандартами. Очевидно, что делалось это с расчётом на то, что именно полицейская служба, мощная силовая структура, должна закреплять тенденцию на постепенное отделение Южного Судана и способствовать практической реализации предпринимаемых в этом направлении инициатив.

Однако работа полицейских структур, равно как успешное функционирование новых государственных органов, не может быть результативной без устойчивой связи с местным населением. Это означает, что сотрудники правоохранительных органов должны находиться в постоянном контакте с гражданами с целью своевременного обнаружения и устранения внутригосударственных угроз. Но для того, чтобы обеспечить подобное взаимодействие на должном уровне, необходимо, чтобы представители сепаратистского сообщества базового государства, а затем они же, но уже в качестве граждан нового государства, были сплочёнными и действовали как одно целое. В своём исследовании Б.Райан⁵³ подчёркивает, что укрепление солидарности национальных меньшинств является прямым следствием наличия у них собственной административной системы.

Безусловно, британская политика в отношении Южного Судана предусматривала создание условий, при которых сторонники независимости могли бы действовать сплочённо и выступать единым фронтом. Причём все необходимые для этого условия были заложены непосредственно в ВМС, в соответствии с которым жителям Южного Судана, фактически, предоставлялось право создать собственное правительство и ключевые государственные структуры, в том числе правоохранительные органы. Наряду с этим в Соглашении был закреплён принцип децентрализации властных структур и, как следствие, учреждение двух отдельных правительств пока ещё на территории одного государства Судана. Причём это было представлено в качестве главного условия эффективного и справедливого управления страной. Не это ли является прямым доказательством того, что с самого начала в намерение британцев не входило воссоединение всех суданских сообществ в рамках единого государства? Наоборот, всё указывает на то, что обособление южных суданцев от основного населения страны и создание впечатления об отсутствии какой-либо реальной альтернативы последующей сецессии являлось негласным политическим курсом британского руководства.

В этом контексте стоит упомянуть о том, что говорилось в Соглашении: «стороны признают необходимость соблюдения суверенитета нации и создания автономии южносуданского правительства, а также установления норм и стандартов, которые бы одновременно отражали единство государства и своеобразие его народов».⁵⁴ Данное положение, несомненно, сформулированное таким образом при содействии британских экспертов, содержит в себе явное противоречие. Как возможно на практике сохранить целостность Судана при наличии полной самостоятельности южносуданского

правительства с заранее запланированным проведением референдума об отделении Южного Судана всего через несколько лет? В данном случае фраза «одновременное отражение единства государства и своеобразия его народов» звучит заманчиво, но здесь введена в оборот лишь для отвода глаз и создания ложного впечатления о том, что Великобритания якобы действительно стремилась сохранить целостность Судана.

При изучении международно-правового аспекта в рамках британской теории международных отношений необходимо отметить, что для любого территориального отделения нужен официальный предлог (повод), который был бы достаточно убедителен, чтобы не вызывать сомнений в целесообразности и объективной необходимости этого отделения. Он служит прежде всего для нейтрализации международной оппозиции сецессии и смягчения позиций большинства государств, опасающихся за собственную территориальную целостность. В качестве такого предлога может выступать демонстрация отсутствия возможностей для удержания сепаратистского сообщества и территории, на которой проживают его представители, в составе базового государства. Как ни парадоксально, но достигнуть этого вполне вероятно за счёт ложной социальной интеграции. Так, Б.Райан⁵⁵ отмечает, что любая реформа, нацеленная на закрепление интеграционных процессов, может наталкиваться на активное сопротивление со стороны этнических групп, воспринимающих слияние как угрозу ликвидации собственной уникальной идентичности. Например, особенностью британской политики в отношении Южного Судана было поощрение условной интеграции с заранее известным результатом. Суть её заключалась в том, чтобы формально содействовать процессу объединения сообществ в рамках одного государства Судана, но так, чтобы им оставались недовольны жители юга страны. Впоследствии Великобритания использовала это как предлог для оправдания отделения Южного Судана: поскольку попытка осуществления социальной реинтеграции и примирения не принесла желаемых результатов в рамках единого государства, значит единственных выход из создавшегося положения с учётом необходимости предотвращения возобновления насилия в регионе – это сецессия юга.

Тем не менее, суть международно-правового аспекта сепаратизма и сецессии состоит в обеспечении широкого международного признания нового государства. Однако необходимо учитывать ряд принципиальных моментов, выделяемых британской исследовательницей Ф.Мак-Конелл⁵⁶:

а) в соответствии с традиционным международным правом, признание государств осуществляется только после успешной демонстрации их способности к самостоятельному управлению;

б) игра суверенитетами приводит к появлению квазигосударств, которые могут признаваться международным сообществом в качестве юридического аналога государств;

в) правовое признание находящихся в состоянии распада государств, с одной стороны, и отказ признавать полноценно функционирующие сецессионистские государства – с другой, подрывают современную международную систему, демонстрируя тем самым её противоречивый двойственный характер.

Кроме того, следует учитывать то, как соотносится конкретный случай самоопределения с нормами международного права. Например, в Резолюции Генеральной ассамблеи ООН 637 (VII) «Право народов и наций на самоопределение» ⁵⁷отмечается, что право наций на самоопределение является предпосылкой для пользования во всей полноте правами человека, при этом каждое государство-член ООН должно уважать и поддерживать это право в соответствии с Уставом ООН. То есть самоопределение возводилось в разряд фундаментальных прав человека. На фоне процессов деколонизации подчёркивалось также, что население несамоуправляющихся и подопечных территорий имело право на самоопределение, а государства, отвечавшие за управление этими территориями, должны были применять практические меры для реализации этого права. В то же время в Декларации о принципах международного права говорится о необходимости «воздерживаться в международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной целостности или политической независимости любого государства, так и каким-либо иным образом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций».⁵⁸

Не последнее место в данном вопросе занимает и такое понятие, как правовой прецедент, то есть произошедший в прошлом случай, который используется в качестве примера или модели для подтверждения правомерности аналогичного случая в настоящем. Так, в 2008 году страны, признавшие независимость сербской провинции Косово, называли её отторжение от Сербии исключительным случаем, обозначали это как продолжение процесса распада Союзной Республики Югославии, при этом подчеркивали невозможность его использования в качестве прецедента. Между тем, именно на прецедент Косово ссылался Крым в Декларации о независимости, принятой 11 марта 2014 г. В ней говорилось, что решение принималось «исходя из положений Устава Организации Объединенных Наций и целого ряда других международных документов, закрепляющих право народов на самоопределение, а также принимая во внимание подтверждение международным судом ООН в отношении Косово от 22 июля 2010 года того факта, что одностороннее провозглашение независимости частью государства не нарушает какие-либо нормы международного права».⁵⁹

2.2. Германские исследования

Специфика территориального аспекта сепаратизма и сецессии в рамках германской теории международных отношений заключается в твёрдой поддержке территориальной целостности базового государства, даже в случае признания независимости отделившейся территории другими странами. Так, в марте 2012 года, то есть почти через 5 лет после признания Россией независимости Абхазии и Южной Осетии, министр иностранных дел Германии Г.Вестервелле выступил в Тбилисском государственном университете с докладом на тему «Южный Кавказ и Европа – перспективы в меняющемся мире».⁶⁰ В ходе своего выступления он приветствовал решение Грузии отказаться от применения силы при урегулировании противоречий с Абхазией и Южной Осетией, при этом в очередной раз заявил о твёрдой поддержке Германии суверенитета и территориальной целостности Грузии.