Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

Брагинская Лада Сергеевна

Осуществление институциональных преобразований системы управления внешним долгом. Эту проблему нельзя решить, создав независимое агентство по управлению государственным долгом. Объединение сложных и многогранных задач управления госдолгом в единый комплекс требует серьезного усиления взаимодействия всех институтов, связанных с этими вопросами: Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ), Внешэкономбанка (ВЭБ), Банка России, Федерального Собрания, Счетной палаты. Необходимо также восстановить деятельность правительственной Комиссии по управлению внешним долгом и зарубежными активами, которая в последние годы практически не работала, фактически передав свои полномочия

Министерству финансов России.

Исходя из описанного выше, очевидна необходимость применения разнообразных способов управления государственным долгом, использования различных долговых инструментов и проведения операций с ними в целях решения поставленных задач и достижения целей управления. Кроме того, необходимо разработать метод оценки эффективности управленческих решений по долговым вопросам.

1.2. Контроль как элемент системы

Повышение эффективности финансового контроля в сфере управления государственным долгом неразрывно связано с необходимостью формирования единой системы государственного финансового контроля. Данный вопрос становится вопросом принципиальным для всей системы государственного управления, так как эффективный и действенный государственный контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором результативности государственного механизма, создает направления законодательной работы и условия ее совершенствования.

Несмотря на понимание этого вопроса как со стороны законодательной, так и исполнительной власти к настоящему времени государственный финансовый контроль в России как система не имеет ни официальной концепции построения и развития, ни достаточной правовой базы, необходимой для эффективной работы.

Отсутствие утвержденной Концепции управления долгом и надлежащего законодательного обеспечения государственного финансового контроля, в частности Федерального закона «О государственном финансовом контроле» не способствует улучшению реального состояния бюджетной и финансовой дисциплины в Российской Федерации. Крайне низкий уровень реализации результатов финансового контроля и рост числа преступлений, совершаемых в кредитно-финансовой сфере, стали представлять серьезную угрозу экономической безопасности страны. Такую же обеспокоенность уже в марте 2004 года высказала Государственная Дума в лице, как ее Председателя, так и Экспертного совета по проблемам законодательного обеспечения национальной безопасности при Председателе Государственной Думы Федерального собрания российской Федерации в своем обращении к Правительству.

Принятие новой редакции Закона «О Центральном банке Российской Федерации» расширило полномочия Счетной палаты в области контроля за банковской системой. Наряду с этим Счетная палата реализует права, предоставленные ей Законом «О Счетной палате Российской Федерации». Вместе с тем ряд предложений по совершенствованию законодательной базы еще не был реализован. Это касается поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части наделения Счетной палаты полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, выявленных по результатам контрольных мероприятий, а также поправок в Закон «О Счетной палате Российской Федерации» в части включения в планы и программы работ поручений Президента, наделения Счетной палаты правом на обращения в суд с исками о защите государственных интересов в случае их нарушения.

В целом приходится констатировать, что за время, прошедшее после формирования Счетной палаты, в законодательство Российской Федерации со стороны государственной власти не вносилось существенных изменений и дополнений, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и, в том числе, направленных на совершенствование ее деятельности. При этом практика осуществления государственного финансового контроля и накопленный опыт, а также определяющаяся стратегия развития экономики и государства позволяют ставить вопрос о насущной необходимости внесения таких изменений

и дополнений.

Совершенствование контрольной деятельности потребовало внедрения в действующую систему контроля Счетной палаты контроля эффективности управления государственным долгом, требующего междисциплинарного подхода и высокого уровня аналитических проработок.

В качестве первоочередных задач по расширению аудита эффективности управления государственным долгом можно выделить необходимость разработки соответствующей информационно-аналитической базы и в рамках ее определение показателей (параметров), определяющих процесс государственных заимствований, состояния и динамики государственного долга в контексте бюджетной, денежно-кредитной, инвестиционной и экономической политики Российской Федерации, необходимость формирования системы критериев, позволяющих на базе вышеупомянутого набора параметров проводить качественную и количественную оценку эволюции государственного долга, моделировать тенденции изменения государственного долга в зависимости от выбранной тактики и стратегии развития страны.

В целом это не простой вопрос, так как основной трудностью при разработке системы оценки качества принятия решений в области управления государственным долгом является ярко выраженный макроэкономический результат последствий принятия подобных решений и их зависимость от внешних и внутренних политических и экономических факторов. В силу невозможности эконометрическими методами в достаточной мере оценить последствия принимаемых решений в области бюджетного дефицита или профицита и государственного долга они начинают носить политический характер и плохо поддаются формальным оценкам. На это нам указывает и зарубежный опыт.

Например, Управление главного аудитора Канады в рамках «аудита эффективности» вообще не оценивает качество принятия решений в управлении государственным долгом, считая это политическим вопросом, целиком, находящимся в компетенции правительства.

Другими факторами, препятствующими в настоящее время разработке системы оценки качества принятия решений в области управления государственным долгом, является не только отсутствие единой системы управления государственным долгом и согласованных концептуальных подходов к организации управления долгом, но и отсутствие единого методологического подхода к этой проблеме и согласованных критериев оценки качества принимаемых решений.

1.3. Влияние государственного долга на бюджетную, валютную и денежно-кредитную политику

Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой.

Необоснованная бюджетно-налоговая, денежно-кредитная и курсовая политика вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении будущих доходов по инвестициям, выраженным в национальной валюте, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Особенно на развивающихся и формирующихся рынках, заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может «задушить» развитие отечественных финансовых рынков и значительно помешать усилиям управляющих долгом, направленным на защиту правительства от чрезмерной пролонгации и валютного риска. Хороший послужной список проведения надежной макроэкономической политики помогает развеять такую неопределенность. Он должен сочетаться с наращиванием надлежащей технической инфраструктуры, такой как центральный реестр и платежная и расчетная система, для развития отечественных финансовых рынков.

Сравнительная эффективность привлечения как внешних, так и внутренних заимствований в значительной степени зависит от денежно-кредитной и курсовой политики Банка России, а их стоимость зависит от оценки инвесторами риска инвестиций в экономику Российской Федерации, которая может сильно колебаться в условиях неустойчивой внешнеэкономической конъюнктуры.

Так, например, первое полугодие 2003 года характеризовалось снижением доходности государственных облигаций на фоне сохранения избытка свободной ликвидности на внутреннем финансовом рынке.