Институт президентства - история и современность
Шрифт:
С целью укрепления временного режима правительство де Брогли осенью 1873 года установило срок полномочий президентства Мак-Магона - 7 лет, надеясь, что со временем ему удастся восстановить монархию. Первоначально правительство хотело ввести даже десятилетний срок, но сам Президент счел его слишком длительным [96, c. 106]. И только в 1875 году, когда роялисты благодаря собственным интригам потеряли в значительной степени свое влияние, удалось добиться установления республиканской формы правления. "Известно, как республика взяла с бою свое место в Конституции, как она была скорее допущена, чем установлена, большинством одного голоса. Знаменитая поправка Валлона, которая давала главе государства имя Президента республики,
Эта республиканская форма вполне соответствовала так называемой системе juste milien, т.е. золотой середины, стоящей между крайними политическими партиями [119, с. 328]. Участвуя в выработке проекта Конституции, и правые, и левые хотели по возможности облегчить переход от временного режима, который предполагалось установить, к режиму окончательному, являвшемуся предметом их "надежд и чаяний". Монархисты имели твердое намерение из президентства сделать конституционную королевскую власть. Республиканцы, выступавшие еще с 1848 года против Президента, вообще надеялись осуществить свою программу при дальнейшем пересмотре Конституции. Республиканский строй был окончательно утвержден в 1884 году в связи с принятием поправки к ст. 8 "Конституционного закона об организации государственных властей", которая гласила: "Республиканская форма правления не может быть предметом предложений о пересмотре" [79, с. 537].
Учитывая урок 1848 года, Национальное собрание совсем иначе организовало президентскую власть. Оно изменило порядок избрания и объем полномочий Президента. При обсуждении проекта Конституции была выдвинута идея поручить правительственные функции чиновнику, простому агенту законодательного собрания и зависящему от него [215, с. 262]. Президент III Республики избирался уже не всенародным голосованием, а на совместном заседании обеих палат парламента на 7 лет.
По мнению Л.Дюги, именно способ избрания Президента являлся главной причиной снижения его роли в государстве. Власть Президента в своем основании не имела никакого социального элемента, способного обеспечить ему политический авторитет. Поэтому Президент больше не рассматривался как орган, представляющий национальную волю, равный парламенту, но только как простой исполнительный агент [47, с. 586].
Однако Валлон, справедливо названный "отцом Конституции 1875 года", считал, что мнимое бессилие Президента кроется отнюдь не в Конституции, по которой Президент обладает значительными полномочиями, и поэтому нет повода для ее пересмотра. Достаточно, чтобы Президент "возымел, наконец, волю осуществлять Конституцию по ее духу так же, как и в ее букве" [47, с. 588].
Действительно, согласно конституционным законам 1875 года, французский Президент был наделен определенными правами, которыми не обладал даже его американский визави. Прежде всего речь идет о праве законодательной инициативы. Американский Президент мог только посредством ежегодных посланий к Конгрессу обратить внимание депутатов на вопросы, нуждающиеся в законодательном урегулировании. Президент Франции имел право вносить через правительство законопроекты в парламент. Причем эти законопроекты пользовались определенным преимуществом при их рассмотрении. Помимо права созыва, как и в США, палат на экстраординарную сессию, французскому Президенту принадлежало право отсрочивать заседания палат до одного месяца и с согласия Сената распускать нижнюю палату [79, с. 535-538].
Таким образом, французская Конституция предоставила Президенту важные права по отношению к законодательному собранию, которые "почти совпадали с полномочиями конституционного короля". Кроме того, Президент III Республики назначал всех гражданских и должностных лиц, мог потребовать в мотивированном послании нового обсуждения принятого парламентом закона. За свои действия (кроме
На практике было совсем иначе. Право роспуска и право вето стали мертвой буквой Конституции, и с 1877 года ни один из президентов не решался говорить об осуществлении этих прав. А право "политической неответственности" часто нарушалось. Многие президенты (М.Э.Мак-Магон, Ж.Греви, Ж.Казимир-Перье, А.Милье-ран) были вынуждены уйти в отставку до истечения срока полномочий. Была даже установлена возможность отзыва Президента, правда, в исключительных случаях (отставка А.Мильерана).
Сравнивая президентов США и Франции на рубеже ХХ столетия, Л.Ольстон писал, что американский Президент есть окаменелый Георг III с ограниченным сроком обладания властью, а французский Президент представляет собой нечто чуть большее декоративной фигуры [132, с. 42, 47].
Не будучи столь опасен, как Президент 1848 года, Президент III Республики стал столь же бесполезен, как английский король. Если оставить в стороне декоративную роль, то главная его функция заключалась в улаживании правительственных кризисов. Президент выступал в качестве посредника между парламентскими фракциями при создании нового правительства. Правда, ему принадлежало право назначения министров. Но, благодаря укрепившемуся во Франции парламентаризму, истинными творцами кабинета были лидеры парламентских партий.
III Республика (1875-1940) характеризовалась наличием множества политических партий, незначительных по размерам и плохо организованных. В силу этого зачастую ни одна из них не обладала большинством в парламенте. Поэтому министры назначались и из крайне левых, и из правых. Такие разнородные кабинеты не имели ни определенной линии, ни широкой программы [40, с. 21-25]. Именно внутренняя структура кабинетов явилась причиной их неустойчивости. За 70 лет (с 1873 года) во Франции сменилось 104 правительства. Средняя продолжительность пребывания у власти - 7 месяцев и 3 недели, ни одно из них не просуществовало и 3-х лет [149, с. 275].
При таком положении дел Президент был не в состоянии проводить свою политику. Ведь он был неответственным и, следовательно, ничего не мог сделать без согласия министров. Те же за свои действия несли ответственность перед парламентом и полностью от него зависели.
Законодательная власть преобладала и доминировала над исполнительной. Это вполне соответствовало представлениям большинства законодателей о должном соотношении властей в государстве. Как сказал в 1894 году депутат Гобле, "для того чтобы иметь республику, еще недостаточно сделать из монархии режим избирательный и срочный, а нужно взамен исполнительной власти, имеющей собственную и независимую область деятельности, создать исполнительную власть подчиненную, а взамен собраний, имеющих только законодательную и контролирующую функции, создать Национальное собрание, которое не только законодательствует, но и управляет" [215, с. 262].
За время существования III Республики только два Президента предприняли попытку восстать против такого умаления президентской власти. При этом Ж.Казимир-Перье (1894-1895), убедившись почти тотчас в тщетности своих усилий, вышел в отставку в знак протеста против приемов, с помощью которых министры держали его вдали от дел. А.Мильеран (1920-1924) был вынужден уйти после неудачной попытки оказать сопротивление. В 1924 году руководители нового большинства, враждебно настроенные против него лично и против его концепции власти Президента, отказались принять власть из его рук. Ввиду этого ему пришлось поручить формирование правительства парламентскому меньшинству, но Палата отказалась иметь дело с таким правительством. Не имея поддержки в Сенате, Мильеран не мог распустить Палату и вынужден был покинуть Елисейский дворец [149, с. 270-272].