Институт президентства - история и современность
Шрифт:
Их соотношение как между собой, так и с законодательной властью структурируется таким образом, что, с одной стороны, Президент, будучи политически неответственным, через влияние на правительство (участие в формировании, работе, отставке), курирование ряда областей в сфере собственно исполнительной власти (внешняя политика, оборона, безопасность) и противодействие парламенту (законодательная инициатива, право вето, роспуск парламента) ограждает правительство как политически ответственного субъекта от исходящей от парламента нестабильности.
С другой стороны, парламент, влияя на Президента и правительство (участие в формировании и отставке правительства, контроль за его деятельностью, законодательная политика, преодоление вето), не позволяет
Тенденция отделения Президента от исполнительной власти привела к формированию института президентской власти. Хотя формулировка об особой президентской власти еще нигде не получила в конституциях своего дословного выражения, но уже есть нормы, отражающие эту тенденцию. Конституция Франции 1958 года, откуда берет начало данная тенденция, установила, что Президент явля- ется арбитром над всеми властями, поскольку "обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей" *87, с. 38*.
Эта формулировка оказала огромное влияние на постсоциалистические страны (в том числе - на Беларусь и Россию), в большинстве из которых Президент призван в рамках своих задач объединять все ветви власти, способствовать их согласованному и эффективному функционированию. В Беларуси посредничество Президента выведено за сферу публичных властей (чем ограничилась французская Конституция), распространено на отношения органов государственной власти, государства и общества.
Выбор этими странами "смешанной" системы правления объясняется тем, что авторитарное прошлое вызывало страх перед возможностью превращения Президента в диктатора в условиях президентской республики, а отсутствие развитой многопартийной системы сводило на нет функционирование механизма при парламентарной республике. Партийную систему этих стран можно охарактеризовать как "множествопартийную", да и вообще только с натяжкой как партийную *49, с. 87*.
Конституции этих стран уходят от прямого закрепления юридической природы президентской власти с точки зрения разделения властей. Она не вписывается в классическую триаду властей и не включена каким-либо образом в структуру одной из них, а выделена в отдельную главу, с которой начинается изложение полномочий основных органов государственной власти. В этом заключается главная отличительная черта президентской власти, своеобразие концепции разделения властей, характерное для полупрезидентских республик.
Президентские полномочия чрезвычайно широки и касаются, по существу, всех направлений организации и осуществления государственной власти: реализация исполнительной власти; участие в законодательном процессе; формирование судебной системы; организация и формирование госаппарата. На этом основании в научной литературе получило определенное признание представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республики как о новой, четвертой власти *83, с. 399*, *182, с. 33*.
Заметим, что идея о необходимости конституциирования четвертой ветви власти не нова. Ее родоначальником является французский политический деятель Б.Констан (1767-1830), который разработал учение о четырех властях с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционной монархии. Суть концепции сводится к тому, что три классические ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную) следует дополнить еще одной, которая заботилась бы о бесконфликтном, согласованном функционировании других властей. "Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее умиряющей или уравнивающей властью" *71, с. 476*.
Нынешнее
Хотелось бы обратить внимание на то, что говорить об институциализации президентской власти в полной мере правомерно лишь в отношении постсоветских республик, поскольку именно в них она носит комплексный характер. Президент наделяется рядом полномочий других властей и оказывает фактически равнозначное влияние на формирование и деятельность всех органов государственной власти.
В Беларуси и России это достигается за счет следующих полномочий Президента: определение основных направлений внутренней и внешней политики (во Франции - Премьер-министр); формирование правительства; отставка правительства (во Франции невозможна); право законодательной инициативы (во Франции - правительство и депутаты); право вето; издание декретов, имеющих силу закона (Беларусь); роспуск парламента (в Беларуси - обеих палат); назначение 6-ти судей Конституционного Суда - в Беларуси (во Франции - 3-х членов Конституционного совета); вынесение вопросов на референдум (во Франции - только по предложению Премьера или членов парламента).
Следовательно, во Франции Президент только дистанцирован от исполнительной власти, но его полномочия в области законодательства и исполнительной власти не столь значительны как в Беларуси и России.
1.4. Специфика института президентства при "смешанной" системе правления
Для выяснения взаимоотношений между органами центральной власти в полупрезидентской республике весьма полезной является пространственная (двухмерная) модель, построенная американскими политологами М.Шугартом и Дж.Кэри. Шкала по вертикали отражает объем президентских полномочий по формированию правительства, руководству и контролю его деятельности. Чем больший объем полномочий имеет Президент, тем большее значение приписывается данной политической системе по шкале "власть Президента над правительством".
Шкала по горизонтали показывает зависимость правительства от парламента, которая выражается в возможности вынесения парламентом вотума недоверия правительству. Чем меньше эта зависимость, тем большее значение приписывается данному режиму по шкале "раздельное выживание" правительства и парламента *231, р. 108-109*.
Шугарт и Кэри провели анализ полномочий всех ветвей власти в большинстве стран мира, исходя из которого присвоили каждому значение от 1 до 8 по обеим шкалам, наложив их друг на друга. Согласно этой схеме президентская система характеризуется max значениями по обеим шкалам, парламентарной системе соответствует min значение по шкале "власть Президента над правительством" и среднее значение по шкале "раздельное выживание". Они также выделяют 2 смешанные системы политической власти: президентско-парламентская и премьерско-президентская. Первой на схеме соответствует верхний левый сектор, второй - нижний левый.
По нашему мнению, Беларусь и Россия не относятся к вышеназванным смешанным системам, поскольку, во-первых, Президент оказывает существенное влияние на формирование и деятельность правительства, а во-вторых, правительство в своей деятельности больше зависит от Президента, чем от парламента. Выражение вотума недоверия правительству не приводит к его немедленной отставке (как во Франции). Последнее слово остается за Президентом, который может просто распустить парламент.
Аргентина
8 Веймарская Республика Бразилия