История государственного управления в России
Шрифт:
Эпоху петровских преобразований можно условно разделить на два периода:
первый период – до полтавской победы. Центральное событие – Северная война. Преобразования этого периода были направлены на мобилизацию ресурсов для победы и проводились под воздействием текущих потребностей войны;
второй период – после полтавской победы. Преобразования проводились более последовательно и планомерно, затрагивали не столько сиюминутные проблемы организации и снабжения армии, сколько проблемы государственного строительства. Все наиболее капитальные
Понимая необходимость преобразований, Петр нуждался в образцах для их проведения, для чего стремился прежде всего ознакомиться с достижениями Западной Европы. Этому способствовало Великое посольство (1697–1698) в страны Европы, организованное инкогнито, в которое входил сам царь и которое имело целью ведение переговоров о заключении союза против турок. Посольство посетило Голландию (торговый флот этой страны был крупнейшим в Европе), Англию, Австрию. Петр осваивал артиллерийское дело, работал на корабельных верфях в Голландии, посещал мастерские, типографии, административные учреждения, храмы и музеи.
Посольством был собран огромный материал об устройстве управления, привезены книги и атласы, наняты иностранные мастера всех профессий. Официальная цель посольства, правда, не была достигнута – союзников против Турции Петр не нашел. Стрелецкий бунт 1698 г. вынудил Петра спешно вернуться в Россию.
В первой четверти XVIII в. при Петре I наблюдалось дальнейшее развитие и укрепление самодержавия, произошла ликвидация остатков сословно-представительных органов.
Реформы Петра I изменили характер государственной власти и управления Россией; была создана бюрократическая система государственных учреждений – Сенат, Синод, Кабинет, коллегии, образованы губернии.
Высшие органы власти и управления
Император. После окончания Северной войны Россия стала могучей державой. Она начала играть большую роль на международной арене. Учитывая это, Сенат в 1721 г. провозгласил Петра I императором, «Великим», «отцом Отечества».
Император обладал более широкими полномочиями, чем царь периода сословно-представительной монархии. В стране не осталось государственных учреждений, которые бы ограничивали власть императора. В законодательной области только императору принадлежало право издания законов. Он обладал высшей административной властью, ему подчинялись все органы государственного управления. Император являлся также главой судебной власти. Все приговоры и решения судов выносились от его имени. Ему принадлежала высшая церковная власть, которую он осуществлял через специально созданное учреждение – Синод. Должность главы Русской православной церкви – патриарха – была упразднена.
Петр I внес изменения в порядок наследования престола. До него престол переходил от отца к сыну. Если не было законного наследника престола, царя мог избрать земский собор. Петр I считал такой порядок не соответствующим идее неограниченной монархии и полагал, что, если наследник недостоин престола, император может назначить своим преемником любое другое лицо по своему усмотрению. Петр воплотил эту идею в Уставе о наследии престола. Поводом к изданию Устава было дело царевича Алексея, сына Петра.
Сенат. Высшим учреждением петровской администрации стал Правительствующий Сенат, сменивший
Основными функциями Сената были:
– заслушивание отчетов комиссий;
– решение вопросов, связанных с военными действиями на территории государства;
– решение дел как высшей судебной инстанцией;
– рассмотрение различных жалоб, назначение и смещение начальников различных категорий и т. д.
Одновременно с Сенатом Петр учредил должности фискалов в провинциях и обер-фискала в Сенате. Их обязанность состояла в надзоре за законностью в центральных и губернских учреждениях.
Впоследствии эти обязанности перешли к генерал-прокурору, постоянно присутствовавшему на заседаниях Сената. Первым генерал-прокурором стал Павел Ягужинский.
Будучи учрежденной как временная комиссия для управления государством в отсутствие царя, Сенат, однако, по возвращении царя из Прутского похода сохранился как высшее государственное учреждение – административное, судебное и контрольное.
1722 год стал годом рождения российской прокуратуры. В том же году учреждена особая должность рекетмейстера, который должен был принимать и рассматривать жалобы на волокиту или несправедливые решения коллегий, доносить об этом Сенату и требовать решения, а в некоторых случаях докладывать дело самому государю. Должность эта была упразднена при реорганизации Сената в 1763 г. Кроме того, Сенату непосредственно подчинялся герольдмейстер – должностное лицо, ведавшее делами дворянского сословия, в частности, учетом дворян, прохождением ими службы, назначением на государственные должности и пр.
В 1731 г. при Сенате была образована Канцелярия тайных розыскных дел, которая расследовала и производила суд по государственным преступлениям. В 1762 г. ее упразднили, а вскоре учредили тайную экспедицию Сената, занимавшуюся расследованием наиболее важных дел о политических преступлениях, например, дела Пугачева, Радищева и т. д.
После смерти Петра I политическая роль Сената ослабла. Оставаясь формально высшим правительственным органом, он, по существу, подчинялся Верховному тайному совету, а ряд коллегий вышел из его подчинения (военная, иностранных дел, адмиралтейская). За Сенатом сохранились только судебные функции.
Частично значение Сената было восстановлено в первый период царствования Анны Иоанновны и особенно в царствование Елизаветы Петровны.
Падение роли Сената произошло в царствование Екатерины II. В 1763 г. она разделила его на шесть обособленных друг от друга департаментов, что значительно снизило его роль. Павел I превратил Сенат в высшее судебное учреждение, лишив его административных функций.
Коллегии. Многочисленная, сложная, запутанная и бессистемная структура приказов не отвечала требованиям нового правления, которое стремился установить Петр I, поэтому он осуществил коренную перестройку органов центрального управления.