Избранные труды по гражданскому праву

Басин Юрий Григорьевич

Несколько других противоречий, оставшихся в этих главах, настойчиво требуют их изменения. Например, статья 715 явно смешивает договор займа с депозитным договором; параграф 4 главы 38 называется «Банковский вклад», но ни разу не применяет термин «депозит», о котором упоминает лишь статья 715 ГК, путая его с займом. Пункт 2 статьи 758 предусматривает право граждан указывать, кому может быть выдан вклад в случае смерти вкладчика, но в такой форме, какая полностью противоречит правилам наследственного права.

Перечень примеров можно продолжать еще долго, но сказанного достаточно, чтобы понять, кто же вносит основные противоречия в Гражданский кодекс.

Нельзя не отметить агрессивность, с которой Национальный банк проводит свои идеи. Приведем только один пример. В Комитете по законодательству Мажилиса обсуждался проект Закона о внесении изменений в ГК (Общая часть),

который инициировала наша рабочая группа в связи с предстоящим принятием Особенной части ГК. Этот закон был принят 2 марта 1998 г. Одновременно в Комитете по экономической реформе обсуждался проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам банковской деятельности» (принят 11 июля 1997 г.). Представители Национального банка настойчиво пытались добиться внесения изменений в параграф 4 главы 18 ГК, посвященный гарантии и поручительству. Суть предлагаемых изменений заключалась в механическом изменении понятий: гарантию назвать поручительством, а поручительство – гарантией. Естественно, доказать необходимость внесения таких абсурдных изменений в Комитете по законодательству им не удалось, так как там присутствовала почти в полном составе группа разработчиков Гражданского кодекса. Тогда они, ничего нам не сказав, свои предложения по изменению ГК включили в проект Закона, который обсуждался в Комитете по экономической реформе, где, естественно, не было квалифицированных юристов, способных не то чтобы возразить, а хотя бы понять суть предлагаемых изменений. Изменения в ГК были внесены, мы об этом узнали из газет.

Ярким проявлением юридической безграмотности и неуважения к основным принципам законодательства является Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственных юридических лиц» от 16 декабря 1998 г., внесший коренные изменения в правовой статус учреждений. Этот закон был инициирован Министерством финансов РК и лично г-ном Жандосовым У. А., который в то время данное министерство курировал. Мы узнали о Законе из газет.

В соответствии с изменениями, внесенными этим Законом в Гражданский кодекс, наряду с учреждениями появилась такая форма некоммерческих организаций, как государственное учреждение. Отныне юридическое лицо, являющееся некоммерческой организацией и содержащееся только за счет государственного бюджета, может быть создано исключительно в форме государственного учреждения (пункт 3–1 статьи 34 Гражданского кодекса в новой редакции). Таким образом, государственные учреждения не могут заниматься деятельностью, приносящей доходы. Следовательно, учреждения, ранее финансируемые за счет бюджета, но занимающиеся одновременно и приносящей доходы деятельностью, уже не могут быть признаны государственными учреждениями.

Еще одно новшество, которое было введено данным Законом, заключается в том, что по договорным обязательствам государственного учреждения и казенного предприятия государство ответственности не несет. И это при том, что все гражданско-правовые сделки, заключаемые государственными учреждениями, подлежат государственной регистрации.

Подобные преобразования Закона противоречат всей концепции юридического лица, заложенной в Гражданском кодексе. Учреждения обладают имуществом на праве оперативного управления. В отличие от предприятий на праве хозяйственного ведения они финансируются из государственного бюджета, работают на основе государственной сметы, все свои действия совершают в пределах, разрешенных государством, по первому требованию передают ему свое имущество, полностью ему подконтрольны. Естественно поэтому, что государство должно нести ответственность (причем только дополнительную, субсидиарную) по долгам своих учреждений.

Помимо этого, в Законе проводится разный подход к государственным и негосударственным учреждениям. В соответствии с частью второй пункта 1 статьи 44 ГК в новой редакции при недостаточности у негосударственного учреждения денег ответственность по его обязательствам несет его учредитель.

Такой принцип полной ответственности учредителей обычных учреждений и полной безответственности государства по договорным обязательствам государственных учреждений противоречит пункту 1 статьи 6 Конституции Республики Казахстан о равной защите государственной и частной собственности. Учреждения (их имущество) являются собственностью их учредителей. Получается, что в одном случае собственность защищается (хотя тоже сомнительными средствами) от посягательств кредиторов, в другом случае (для частных учредителей) такой защиты не предоставляется.

Понятно

стремление Министерства финансов освободить бюджет от расходов на содержание и от ответственности за действия государственных учреждений, но делать это надо было более продуманными методами.

Освободив государство, прежде всего – государственный бюджет, от ответственности по долгам государственных учреждений, Закон от 16 декабря 1998 г. вызвал необходимость изменения правового статуса тех организаций, которые традиционно относились к категории учреждений, но в последние годы получили право оказывать платные услуги по профилю своей основной деятельности (научные учреждения, вузы, лечебные заведения и т. п.). Поскольку подобные действия государственным учреждениям теперь запрещены, они переводятся в категорию государственных предприятий, т. е. государственных юридических лиц, находящихся на самофинансировании (покрывающих все свои расходы за счет доходов, получаемых за выпуск продукции, исполнение работ, оказание услуг).

В итоге список государственных учреждений стал крайне ограниченным (министерства, другие органы государственного управления, школы и т. п.). Все другие учреждения преобразованы в казенные предприятия. Однако разброс этих учреждений настолько велик и правовой статус настолько различен, что трудно все их втиснуть в рамки казенного предприятия.

Ведь что такое казенное предприятие с точки зрения Гражданского кодекса или Указа о государственном предприятии? Хотя деятельность казенного предприятия финансируется за счет собственного дохода, однако – по смете, утверждаемой уполномоченным органом. В случае недостаточности у предприятия собственных доходов для покрытия его расходов недостающие средства выделяются из соответствующего бюджета. Государство по своему усмотрению может распорядиться имуществом казенного предприятия. Доходы, полученные казенным предприятием сверх сметы, подлежат перечислению в соответствующий бюджет (статья 42 Указа о государственном предприятии), т. е. финансирование все равно при необходимости должно осуществляться из бюджета, все лишние доходы должны забираться в бюджет.

Концепция казенного предприятия была задумана в расчете на небольшое количество предприятий, имеющих особое значение для государства и находящихся под жестким государственным контролем (почтовая связь, железная дорога, производство оружия и т. п.). Правовой статус казенного предприятия не подходит для широкого применения, не рассчитан на подавляющее большинство различных по своей правовой природе организаций, которые насильно перевели в статус казенных предприятий.

Грубейшей ошибкой является исключение из Гражданского кодекса части второй пункта 1 статьи 206, в которой закреплялось право самостоятельного распоряжения учреждением доходами, полученными от приносящей доходы деятельности. Эта норма касалась не только государственных, но также обычных учреждений, правовой статус которых теперь стал совершенно непонятен.

В силу того, что из-за недостаточности государственного финансирования многие государственные учреждения не могли существовать без оказания платных услуг, Правительство в нарушение закона стало в массовом порядке давать отдельным категориям учреждений право платные услуги оказывать.

Непродуманность Закона от 16 декабря 1998 г. создала проблемы и для Национального банка в силу того, что он тоже является государственным учреждением, однако не может жить только за счет финансирования из государственного бюджета. Поэтому Национальному банку пришлось в очередной раз добиваться внесения изменений в Гражданский кодекс. Сначала статья 192 ГК была дополнена пунктом 5 следующего содержания: «Особенности правового режима государственного имущества, находящегося в ведении отдельных государственных учреждений, определяются законодательными актами» (Закон РК от 2 марта 2001 г.). Затем было внесено изменение в пункт 2 статьи 105 ГК. К положению о том, что государственные учреждения содержатся только за счет государственного бюджета, добавлено: «…если дополнительные источники финансирования не установлены законодательными актами» (Закон РК от 21 мая 2002 г.).

Естественно, Национальный банк инициировал изменения в ГК исключительно для себя, но воспользоваться этим может любое другое достаточно мощное и авторитетное (чтобы продавить закон) учреждение, и тем самым в очередной раз размывается основополагающее значение Гражданского кодекса. То есть сначала мы закрепляем в ГК: ни в коем случае, только за счет государственного бюджета, – а потом вносим уточнение: это основополагающее положение можно изменить любым законом, не обращая внимания на Гражданский кодекс.