Израиль и (не)контролируемые территории. Уйти нельзя остаться
Шрифт:
Вопрос об аннексии Восточного Иерусалима, обсуждавшийся в правительстве Израиля, практически не вызвал стратегических разногласий. Леви Эшколь еще 11 июня – то есть буквально на следующий день после окончания боевых действий – предложил членам правительства объявить об объединении Иерусалима. «Нужно отделить Иерусалим от остальных мест», – подчеркнул премьер-министр [82] . «Объединение Иерусалима – жизненная необходимость и сердце нации. Оно не подчинено никаким рациональным, политическим, военным или экономическим соображениям – напротив, именно оно и предопределяет все остальные соображения», – говорил Л. Эшколь [83] . Было решено поручить специальной комиссии во главе с министром юстиции Яаковом Шимшоном Шапира (1902–1993) в максимально короткий срок выработать процедурные рекомендации, касавшиеся объединения Иерусалима в качестве единой столицы Государства Израиль.
82
Цит. по протоколу заседания правительства Израиля от 11 июня 1967 г., находящемуся в Государственном архиве Израиля; см. также: Йоси Гольдштейн. Эшколь. Биография, с. 582.
83
Цит. по: Том Сегев. 1967, c. 523.
Все
Больше всех просил не спешить Аба Эвен (1915–2002), тогдашний министр иностранных дел. Вопрос о территориях, занятых Израилем в 1967 году, обсуждался в то время в ООН, и А. Эвен, находившийся в Нью-Йорке, опасался, что односторонние шаги израильского правительства вызовут намного более жесткую реакцию международного сообщества, чем та, что была бы выражена в их отсутствие. В результате было отложено заседание правительства, запланированное на 20 июня, на котором должны были обсуждаться и утверждаться предложения по вопросу о Иерусалиме, подготовленные межминистерской комиссией во главе с Я.Ш. Шапира. 27 июня вопрос вновь был поставлен на обсуждение, и Аба Эвен вновь попросил об отсрочке – как минимум на неделю, до окончания обсуждения этого вопроса на Генеральной Ассамблее ООН. Л. Эшколь в свою очередь полагал, что подобные отсрочки не служат израильским интересам, становясь сигналом о том, что еврейское государство готово к большим уступкам, чем оно было готово на самом деле, однако большинство министров (девять из шестнадцати) выступили в поддержку просьбы А. Эвена; только семеро поддерживали главу правительства [85] . Тогда Л. Эшколь пошел на отчаянный шаг: покинув заседание, он лично позвонил в Нью-Йорк министру иностранных дел, чтобы убедить его снять свои возражения. «Чем больше мы будем ждать, тем сильнее будет международное давление против полного осуществления объединения Иерусалима… Может создаться впечатление, что мы сдаемся международному давлению в вопросе о Иерусалиме», – увещевал Л. Эшколь министра иностранных дел [86] . А. Эвен сдался, о чем Л. Эшколь немедленно сообщил членам правительства, после чего решение было принято. В тот же день соответствующее решение было утверждено кнесетом во всех трех чтениях.
84
См.: Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, p. 245.
85
Цит. по протоколу заседания правительства Израиля от 27 июня 1967 г., находящемуся в Государственном архиве Израиля; см. также: Йоси Гольдштейн. Эшколь. Биография, с. 735, сноска 892.
86
Цит. по: Аба Эвен. Главы жизни. –Тель-Авив: Сифрият поалим, 1978, том 2, с. 432 [на языке иврит].
Таким образом, правительство приняло принципиальное решение об аннексии. Израильскому руководству необходимо было решить три важных вопроса: во-первых, каким образом, с формально-юридической точки зрения, осуществить аннексию; во-вторых, каковы должны быть границы создаваемого иерусалимского муниципалитета, то есть фактически каковы должны быть границы аннексируемой территории; и, в-третьих, какую политику Израиль должен проводить по отношению к арабам, проживающим в восточной части города?
В отношении первого вопроса по настоянию министра юстиции был избран путь законодательного закрепления аннексии. Решением правительства создавалась министерская комиссия, которая должна была разработать соответствующие законопроекты. В результате ее работы на обсуждение правительства и на голосование в кнесете было поставлено три законопроекта. Первым на территорию Восточного Иерусалима распространялось действие израильского законодательства; второй закон предоставлял министру внутренних дел Израиля право определять границы создаваемого иерусалимского муниципалитета; наконец, третий закон гарантировал защиту святых мест. Интересно отметить, что (прежде всего с целью не привлекать излишнего внимания в ООН) было решено отказаться от принятия отдельного закона об объединении Иерусалима и провозглашении единого города столицей Государства Израиль; соответствующий закон был принят кнесетом только 5 августа 1980 года [87] . В июне 1967 года было принято другое решение: внести только самые необходимые изменения в несколько уже действовавших законов. Как указывалось выше, 27 июня 1967 года правительство одобрило все три соответствующих законопроекта и немедленно представило их для голосования в кнесет, где они также были приняты практически без обсуждений. В полночь 28 июня 1967 года обе части города были формально объединены.
87
См. официальный текст этого правового акта: Основной закон: Иерусалим – столица Израиля // «Конституционное право»/ Под ред. Р. Длуми и М. Коэна. Гиватайм: Махшевот, 1998, с. 244 [на языке иврит].
Следующей важной проблемой, вызвавшей споры и разногласия, был вопрос о границах аннексируемой территории. Вероятно, единственное, что не обсуждалось и не оспаривалось, – это присоединение Старого города. Комиссию по определению границ возглавлял генерал Рехавам Зеэви (1926–2001, в 1988–2001 годах депутат кнесета, лидер праворадикальной партии «Моледет»; единственный из израильских министров за все время существования государства, убитый палестинскими террористами). Свои предложения он строил, исходя из следующих соображений: максимально возможное расширение аннексируемой территории с тем, чтобы обеспечить городу площадь, необходимую для будущего развития; присоединение к аннексируемой территории аэропорта Атарот; включение в ее состав нескольких источников пресной воды. Кроме того, при проведении границы учитывался демографический фактор, то есть преследовалась цель присоединить максимальную территорию с минимальным количеством арабских деревень и, следовательно, арабского населения на ней.
Однако министр обороны Моше Даян, на утверждение которому был представлен проект, высказал ряд резких возражений. Его не устраивало прежде всего то, что на присоединяемой территории находилось целых десять арабских деревень. И все же, парадоксальным образом, даже не это вызвало наибольшие возражения. Главный контраргумент касался того, что объединенный Иерусалим в предлагавшихся границах разделял территорию Западного берега на две части, сообщение между которыми, минуя израильскую столицу, становилось практически невозможным. «Если в будущем мы захотим сделать Западный берег единой административной единицей… то нам необходим будет связующий коридор между Хевроном и Вифлеемом [к югу от Иерусалима] и Иерихоном [к западу от него]», – так аргументировал свою позицию Моше Даян [88] . Парадоксальным
88
Цит. по: Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, p. 246.
89
Бутрос Бутрос Гали. Путь Египта в Иерусалим. –М.: Институт Африки РАН, 1999, с. 263.
Наконец, третий вопрос, который предстояло решить израильскому руководству, – это вопрос о политике по отношению к арабам, населяющим восточную часть Иерусалима. Вопрос этот имел две составляющие – демографическую, так как на присоединенных территориях проживало околи 60 тысяч арабов, и юридическую, так как большинство из них имели иорданское гражданство, и необходимо было решить, давать им израильское гражданство или нет.
Хотя звучали отдельные призывы чуть ли не депортировать все арабское население из присоединенных частей Иерусалима, эта позиция была маргинальной и поддержки не нашла. Зато было принято решение построить новые еврейские кварталы в восточных районах города, и в течение первых десяти лет после объединения Иерусалима туда переселились более двухсот тысяч человек. Кроме того, израильское правительство начало возрождать еврейский квартал Старого города, уничтоженный в ходе войны 1948 года и фактически не существовавший в течение всего иорданского правления.
Проблема предоставления гражданства арабам Восточного Иерусалима была решена следующим образом. Всем им было предложено принять израильское гражданство, однако в директивном порядке оно никому не навязывалось: отказываться ли от гражданства иорданского и принимать ли новое, люди решали сами. Процесс перехода в израильское подданство был довольно длительным, и руководители страны вполне отчетливо осознавали, что не заинтересованы в появлении десятков тысяч новых арабских граждан. Большинство по тем или иным причинам, часто имея материальную заинтересованность в поездках на Восточный берег, сохранили за собой иорданское гражданство. Израиль же предоставил арабам Восточного Иерусалима статус постоянных жителей, который не давал им права участия в парламентских выборах, но наделял их возможностью принимать участие в выборах муниципальных. При этом Закон о выборах в местные органы власти был изменен – специально для того, чтобы облегчить участие в них арабов Восточного Иерусалима. Согласно закону, участие в муниципальных выборах неграждан, имеющих статус постоянных жителей, не происходит автоматически, а лишь после подачи ими соответствующей просьбы. Применительно к арабам Восточного Иерусалима – и только к ним – это требование было отменено, им было разрешено участвовать в муниципальных выборах в столице страны без подачи каких-либо просьб [90] . Впрочем, подавляющее большинство из них этим правом за сорок прошедших с тех пор лет ни разу не воспользовались, вследствие чего муниципальный совет Иерусалима был и остается исключительно еврейским.
90
См.: Uzi Benziman. Israeli Policy in East Jerusalem after Reunification // «Jerusalem. Problems and Prospects», ed. by Joel L. Kraemer. – New York: Praeger, 1980, pp. 103–104.
Таким образом, при аннексии Восточного Иерусалима дифференцированный подход к контролируемым территориям был применен на практике. Важно подчеркнуть, что Восточный Иерусалим стал единственной территорией на Западном берегу, которая была аннексирована Израилем, и аннексия эта была закреплена законодательно.
Постоянство временных решений: формирование и закрепление статус-кво
Сделав выше обзор конкретных предложений, выдвинутых общественными, политическими и военными деятелями в первые недели после окончания Шестидневной войны, мы можем обобщить их и свести, с некоторыми ограничениями, к четырем основным направлениям решения проблемы политического будущего Западного берега и сектора Газы: аннексия Израилем; «палестинская опция» (создание Палестинского государства или предоставление палестинским арабам достаточно широкой автономии); «иорданская опция» (возвращение всех или большей части занятых территорий под иорданский контроль); откладывание принятия решений на более поздний срок при условии фактического сохранения статус-кво.
Необходимо попытаться ответить на вопрос, почему же в 1967 году была выбрана именно последняя опция, сохранение на неопределенный срок статус-кво (при фактической реализации как минимум до 1977 года плана Алона в его первоначальном варианте, не предусматривавшем какого-либо участия Иордании), а не какая-либо другая, какие факторы – внутриизраильские и международные – повлияли на это.
Аннексия. Идея аннексии всех территорий, перешедших под израильский контроль в ходе Шестидневной войны, имела в тот период минимальное число сторонников. Из всех перечисленных выше планов только план профессора Ю. Неэмана предусматривал аннексию большей части территорий, и то с оговорками, допуская возможность практически полного отступления с Синая [91] . Этот вариант могли поддерживать правые и религиозные партии, однако правительство едва ли решилось бы даже рассматривать всерьез подобную возможность. При обсуждении проблемы аннексии Восточного Иерусалима министр образования Залман Аран высказывал опасения относительно жестко негативной реакции мирового сообщества на этот шаг. Нет сомнений, что именно внешние факторы, то есть возможность жесткой реакции международного сообщества, повлияли на то, что возможность аннексии всерьез никем из политической и военной элиты не рассматривалась. Важнейшую роль играли и демографические соображения: аннексия занятых в ходе Шестидневной войны территорий при условии предоставления их жителям израильского гражданства превращала еврейское государство с относительно небольшим (15–20 % в разные годы) арабским меньшинством в двунациональное государство, в котором доля арабов достигала бы 35–40 % и более. Таким образом, аннексия занятых в 1967 году территорий фактически становилась бы концом Израиля в качестве еврейского государства. С другой стороны, аннексия территорий без предоставления их жителям гражданства и базовых политических прав (включая избирательное) превращало Израиль в государство апартеида, что также было совершенно неприемлемо для подавляющего большинства жителей страны.
91
Интересно отметить, что когда Израиль, в рамках реализации мирного договора с Египтом, согласился на отступление с Синая, Ю. Неэман был активно и категорически против. Партия «Тхия» («Возрождение»), которую он возглавлял с момента ее создания до поражения на выборах 1992 года, возникла именно на гребне общественного протеста против вывода израильских сил из Синая и ликвидации созданных там еврейских поселений.