Кризисы и уроки. Экономика России в эпоху турбулентности
Шрифт:
Наличие всех этих характеристик применительно к позднему СССР и современной России является вполне очевидным. Несмотря на формальную мощь коммунистического СССР, на формальную (конституционную) мощь исполнительной власти в России после 1993 г. (до того было налицо всевластие законодательного корпуса), возможности для реализации всех этих обширных полномочий были более чем призрачными.
Разумеется, власть в СССР отличалась исключительной стабильностью и силой, способностью навязывать свои интересы как собственному народу, так и многим зарубежным странам. В результате общественное мнение страны было склонно скорее переоценивать возможности своего государства, чем недооценивать их [36] .
36
Сила и жесткость власти в СССР, устойчивость советской политической системы создали видимость ее незыблемости не только среди отечественных обществоведов (что вполне естественно), но и у значительной части западных аналитиков. Возможность радикальных сдвигов, революционных потрясений большинство исследователей связывали
И все-таки государственная власть конца 1980–1990-х гг. оставалась слабой. Особенно это видно на примере связи между политическими кризисами в стране и динамикой мировых цен на нефть. Наиболее болезненные политические и экономические потрясения происходили в СССР и России именно тогда, когда нефтяные цены опускались до минимальных в интервале 5–7 лет значений – в 1985, 1991 и 1998 гг. Это приводило к резкому сужению возможностей социального маневра властей.
Другим фактором кризиса является неспособность власти собирать налоги. Специальный анализ этой проблемы показывает, что резкое ослабление возможностей сбора налогов (наиболее заметный прирост недоимок) происходило всегда в моменты резкого политического ослабления центральной власти, связанного с обострением политического кризиса [37] . В 1990-е гг. в этом отношении особенно выделяются август – октябрь 1993 г. и рубеж 1995–1996 гг. В первом случае конфликт законодательной и исполнительной властей достиг своего пика, и перспектива режима представлялась всем экономическим и политическим субъектам совершенно неопределенной [38] . Во втором случае после победы коммунистов на парламентских выборах и при высокой вероятности их победы через полгода на выборах президентских экономические субъекты справедливо рассудили, что существующее правительство не решится быть излишне жестким, а новый президент простит нелояльность по отношению к «антинародному режиму».
37
May В. Стабилизация, выборы и перспективы экономического роста (Политическая экономия реформы в России) // Вопросы экономики. 1997. № 2.
38
В августе 1993 г. руководство Верховного Совета открыто призвало субъектов Федерации перестать перечислять налоги «антинародному правительству». Естественно, все это не могло не сказываться на возможностях решения проблем макроэкономической стабилизации.
Политическая нестабильность является и важнейшим фактором нестабильности нормативно-правовой базы функционирования экономики. В результате власть оказывается исключительно уязвимой перед лицом разнообразных лоббистов и принимает решения, которые сама же вскоре вынуждена отменять. Анализ показывает, что устойчивость принимаемых исполнительной властью нормативных документов (указов президента и постановлений правительства) непосредственно связана с уровнем стабильности политической ситуации в стране. В моменты усиления нестабильности резко возрастает уязвимость власти перед группами интересов, возникает стремление покупать политическую поддержку, что отражается на качестве нормотворчества. Принимаемые в моменты слабости власти указы и постановления отличаются тем, что имеют очень короткий период действия, поскольку власть стремится отменить их как можно скорее [39] .
39
May В. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики. М.: Ad Marginеm, 1999. С. 154–171.
Более чем наглядно проявляется проблема полицентризма власти. Центральное правительство находится под постоянным давлением со стороны региональных властей, многие из которых откровенно игнорируют федеральное законодательство, а тем самым и Конституцию. Показателем ослабления федеральной власти становится постепенное, но неуклонное сокращение доли Федерации в консолидированном бюджете и одновременно увеличение в нем доли бюджетов субъектов Федерации. Причем в моменты обострения экономического кризиса (например, в 1991–1992 гг., в середине 1993 г., в сентябре 1998 г.) происходило резкое усиление сепаратистского давления регионов на федеральную власть (и, соответственно, на федеральное законодательство).
Однако проблема полицентризма власти не ограничивается борьбой между федеральным правительством и регионами. В условиях слабого государства центрами власти пытаются становиться лидеры бизнес-элиты, представители влиятельных групп интересов. Разумеется, последние зачастую склонны преувеличивать свою власть и свои возможности, что наглядно продемонстрировал крах так называемых олигархов – группы крупных предпринимателей (прежде всего банкиров), потерявших свое влияние в результате финансового кризиса в августе 1998 г. Однако в условиях относительной финансовой стабильности влияние олигархов на принятие политических решений действительно было весьма значительным и, как выяснилось позднее, мало соответствовало их реальному финансово-экономическому весу [40] .
40
Финансово-промышленные
Слабость государственной власти в условиях системной трансформации общества проявляется в экономической жизни той или иной страны в различных формах. Однако этапы, через которые проходит слабое государство, носят универсальный характер, их можно проследить в годы революций в разных странах и в различные эпохи [41] . Среди основных особенностей экономического развития в условиях слабого государства можно выделить следующие:
· Тяжелый финансовый кризис. Он лишь отчасти связан с отмеченной выше неспособностью власти собирать налоги. Другим проявлением этого кризиса служит неспособность слабого правительства выполнять те финансовые обязательства, для которых у него имеются неинфляционные источники финансовых средств. Невозможность увязать доходы и расходы приводит к постоянному воспроизводству бюджетного кризиса, решение которого (уже с середины XVIII в.) находят в работе печатного станка. Однако это не только не ослабляет бюджетный кризис, но со временем еще более обостряет проблему бюджетных обязательств, поскольку правительство привыкает к инфляционному налогу и ослабляет внимание к другим источникам доходов. Результатом этого становится недофинансирование в значительных объемах государственных обязательств (подчеркиваем, что это было характерно практически для всех стран, находившихся в аналогичном положении).
41
Ashley М. Financial and Commercial Policy under the Cromwellian Protectorate. London, 1962; Aftalion F. The French Revolution: An Economic Interpretation. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
· Резкое возрастание трансакционных издержек, что ведет к соответствующему снижению конкурентоспособности отечественного производства. Это связано с неспособностью правительства обеспечить стабильность «правил игры» и гарантировать выполнение контрактов, заключаемых между экономическими агентами.
· Демонетизация народного хозяйства, что приводит к снижению отношения денежной массы к ВВП. Демонетизация в результате бумажно-денежной эмиссии является достаточно понятным и распространенным феноменом. Однако исторический опыт свидетельствует, что количество реальных денег в обращении сокращается и в странах, которым удавалось избежать зависимости от печатного станка, что происходит из-за ухода денег из обращения в сокровища.
· Слабость государства накладывает неизбежный отпечаток на характер осуществления приватизации, выдвигая на передний план этого процесса решение социально-политических (стабилизация власти) и фискальных задач.
Все изложенное выше позволяет понять важнейшую особенность характера осуществления политического процесса (и прежде всего выработки и реализации экономической политики) слабой государственной властью. Центральное место здесь занимает не формирование необходимого политического большинства через существующие политические институты (парламент, партии), которые являются слабыми, подчас еще плохо оформленными, нестабильными. Главным является непосредственное взаимодействие представителей власти (правительства) с ведущими группами экономических интересов, которые обладают реальными рычагами политического давления, а на ранних стадиях трансформации могут играть роль политических партий [42] .
42
На важность существенно иной политэкономической модели, учитывающей фактор доминирования групп интересов над государственными институтами, обращают внимание А. Шляйфер и Д. Трейсман (Shleifer A., Treisman D. Without a Map. Political Tactics and Economic Reform in Russia. Cambridge, Mass. and London: The МIТ Press, 2000. P. 6).
Слабость государственной власти оказывает прямое воздействие на самые различные стороны функционирования и развития экономики посткоммунистической России. Прежде всего она объясняет весьма специфический характер решения двух основных задач, которые стояли перед страной на протяжении 1990-х гг.: макроэкономической стабилизации и приватизации. Власть, ищущая социально-политической поддержки и не имеющая достаточных финансовых ресурсов, склонна прибегать к таким инструментам покупки политической базы, как инфляционное перераспределение финансовых ресурсов и перераспределение собственности на средства производства. Причем практика (начиная с революций XVIII столетия в США и Франции) свидетельствует, что инфляция и перераспределение собственности, как правило, тесно связаны друг с другом.
Отложенная стабилизация
В современной политэкономической литературе существует достаточно стандартное объяснение устойчивости инфляционных процессов и, соответственно, феномена отложенной стабилизации. Предлагаются три достаточно взаимосвязанные системы объяснений, почему правительство может оказаться неспособным решить стабилизационные задачи в приемлемые сроки.
Во-первых, сохранение неустойчивого баланса групп интересов, каждая из которых пытается переложить издержки от дезинфляции на других. Если влияние этих групп более или менее сопоставимо, то ни одной из них не удается оказать решающего воздействия на баланс сил в обществе и на принятие решения о проведении жесткой финансовой политики [43] .
43
Drezen A. The Political Economy of Delayed Reform // The Journal of Policy Reform. 1996. № 1.