Кризисы и уроки. Экономика России в эпоху турбулентности
Шрифт:
Механизмом воспроизводства бюджетного дефицита было постоянное сокращение налоговых поступлений. Как показала практика 1996–1998 гг., периодически предпринимавшиеся попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги давали лишь краткосрочные результаты. Можно выделить три группы причин, обусловливавших кризис доходной базы бюджета. Нетрудно заметить, что все они носят в значительной мере политический характер.
Во-первых, сохранение политической нестабильности в стране, ограничивавшее готовность и способность власти собирать налоги. Наиболее резкие скачки налоговых недоимок происходили как раз в моменты резкого ослабления политических позиций федеральной исполнительной власти, а улучшение сбора налогов происходило тогда, когда власть временно консолидировалась [57] .
57
Подробнее
Во-вторых, угнетающее воздействие несбалансированности бюджета на состояние налоговой базы. Несбалансированность бюджета приводила к росту долгов федерального бюджета, что, в свою очередь, обусловливало быстрый рост общего уровня в экономике неплатежей, в том числе налоговых [58] .
В-третьих, принципиальная ограниченность возможности государства (и особенно демократического государства) собирать налоги сверх определенного уровня. Разумеется, количественное определение этого уровня может быть дано лишь весьма условно. Однако опыт разных стран мира показывает, что существует некоторая связь между уровнем экономического развития той или иной страны и налоговой (точнее, бюджетной) нагрузкой на экономику. Этот вопрос особенно важен для понимания характера переживаемого в настоящее время Россией кризиса, и потому мы рассмотрим его более подробно.
58
О связи между несбалансированностью бюджета и уровнем неплатежей см.: Там же. С. 1032–1033.
Достаточно убедительным является вывод о наличии прямой корреляции между уровнем экономического развития страны и долей бюджета в ВВП [59] . Экономически более развитые страны могут перераспределять через бюджет большую долю производимого в них продукта, причем ключевой здесь является именно возможность, а не необходимость такого перераспределения. США, будучи одним из лидеров по уровню экономического развития, перераспределяют через бюджет значительно меньше ВВП, чем, скажем, Испания. Противоположный пример – страны с устойчивыми социал-демократическими традициями (Швеция, Норвегия).
59
The World Bank. From Plan to Market. Washington: Oxford University Press, 1996. P. 114.
Однако при прочих равных условиях страны, заметно отстающие по уровню развития, характеризуются и меньшей долей бюджетной нагрузки.
Эта схема существенно искажается, если в анализ вводится политический фактор. Выясняется, что отмеченная закономерность действует для стран с более или менее демократическими режимами. Авторитарные режимы, отрицающие гражданские права и парламентский контроль за бюджетом, могут позволить себе концентрировать в руках государства гораздо бо'льшую долю ресурсов, чем это возможно при демократическом правлении. Именно так обстояли дела в коммунистических странах, и именно поэтому все они, вступив на путь рыночной демократии, столкнулись с проблемой снижения бюджетной нагрузки или, иными словами, снижения социальных обязательств государства.
Отсюда становятся более понятными бюджетные проблемы России. Как мы уже подчеркивали, будучи по уровню экономического развития одной из последних в ряду демократических государств, по бюджетной нагрузке страна находилась на уровне США и уступала Великобритании [60] . Эта нагрузка невыносима для страны, экономические агенты которой являются одновременно и политическими агентами (избирателями).
Здесь, собственно, и коренится ошибка в определении сущности бюджетного кризиса и механизма его преодоления. Бюджетный кризис в посткоммунистической России являлся политическим не потому, что у правительства не хватало политической воли бороться с сокрытием налогов и налоговыми недоимками. Политический характер бюджетного кризиса отражал несовместимость
60
The World Bank. The State in a Changing World. Washington: Oxford University Press, 1997. P. 240–241; Россия в меняющемся мире / под ред. А. Илларионова. М.: ИЭА, 1997. С. 257–260.
Ошибочное понимание природы бюджетного кризиса предопределило и ошибочные действия по его преодолению. На протяжении 1996–1998 гг. акцент делался на улучшение собираемости налогов путем либо усиления налогового администрирования, либо совершенствования системы налогов и налогового законодательства. Данный вопрос стоял в центре внимания исполнительной власти, он выдвигался в качестве критериального представителями международных финансовых институтов при предоставлении России займов МВФ и Всемирного банка, к нему проявляли повышенный интерес руководители и аналитики ведущих инвестиционных банков.
Власти предпринимали немалые организационные и политические усилия по улучшению сбора налогов. Расширялись функции налоговой службы, а ее руководитель получил ранг министра, а затем и вице-премьера. Огромные усилия были затрачены на разработку и продвижение Налогового кодекса, который, впрочем, так и не был принят тогда Государственной думой. Предпринимались обходные маневры, нацеленные на расширение роли тех налогов, которые по техническим причинам собирались лучше. (Последнее особенно наглядно проявилось в провозглашенном премьер-министром С. Кириенко тезисе о целесообразности усиления обложения потребителя при облегчении налогового бремени производителя, что на деле означало лишь перенесение акцента с прямых налогов на косвенные.) Принимавшиеся меры если и давали результат, то весьма ограниченный (порядка одного процентного пункта ВВП) и краткосрочный, собираемость налогов вновь падала до прежнего уровня или ниже. И хотя решалась задача предотвращения дальнейшего резкого падения доходов бюджета, так и осталось невозможным обеспечить существенное и устойчивое приращение доходов до уровня, который приближался бы к расходным обязательствам государства.
Иными словами, ключевым моментом балансирования бюджета должна была стать реструктуризация и повышение эффективности расходов, включая их сокращение, – вопрос исключительно болезненный как с политической, так и с социальной точек зрения. Правительство в рассматриваемый период (и особенно на рубеже 1997–1998 гг.) делало довольно решительные попытки по наведению порядка в расходовании средств федеральных и местных бюджетов, а Кабинетом С. Кириенко в июне – июле была даже разработана и одобрена специальная программа на этот счет. Однако по существу принимавшиеся в этом направлении меры носили характер упорядочивания расходов, представляли собой попытки выявления и ликвидации нерациональных расходов, тогда как проблема была более сложной и одновременно ясной: государство должно было отказаться от значительной части своих обязательств, выполнение которых стало практически невозможно.
На пути решения этой задачи оказались особенности российской конституционной системы. Выяснилось, что заложенный в Конституции 1993 г. механизм формирования институтов власти препятствует такому решению. Режим сильной президентской республики закладывался, в частности, для того, чтобы ограничить популистскую и лоббистскую активность законодательного корпуса. Однако на практике независимость от Думы не столько ограждала правительство от популизма, сколько ставила депутатов в комфортную и политически выигрышную ситуацию, когда парламент не несет ответственности за результаты осуществляемого социально-экономического курса. И особенно болезненно это проявлялось при прохождении через Думу федерального бюджета.
Более того, в данных конституционных условиях у оппозиционного большинства Думы 2-го созыва не только не было желания разделить ответственность с правительством за социальные последствия осуществления реального бюджета по расходам, но и появлялся стимул к противоположным действиям. Экономическая нестабильность выступала важным фактором нестабильности политической и создавала благоприятные условия для успеха оппозиции на парламентских и президентских выборах.
Другая проблема – угнетающее воздействие бюджетного дефицита на состояние налоговой сферы. Несбалансированность бюджета воспроизводила в расширенном масштабе неплатежи, в том числе неплатежи в бюджет.