Крым: право и политика

Вишняков Виктор Григорьевич

В многочисленных публикациях подчеркивалось, что Верховный Совет РСФСР еще в 1992-1993 годах своими постановлениями лишил юридической силы все антиконституционные Указы Президиумов Верховного Совета СССР и РСФСР 1954 года по Крыму и Севастополю. Были предприняты со стороны российских и украинских патриотических сил и другие действия по восстановлению Крыма и Севастополя в составе РСФСР. Но все осталось без изменений. И возникает вопрос: как должны дальше развиваться события вокруг Крыма и Севастополя? На основании права или произвольной политики?

Современные условия диктуют необходимость повышения эффективности и качества разработки обоснованных подходов к подготовке и реализации актов высших органов государственной власти Российской Федерации, международных договоров, их законодательного обеспечения, установления персональной ответственности

органов власти и должностных лиц. Поражение России в решении крымской проблемы во многом объясняется крупными недостатками в организации и деятельности федеральных органов государственной власти, отсутствием ответственности с их стороны.

При выполнении внутригосударственных нормативных актов и международных договоров важно выделять правовой и организационно-исполнительный (или организационно-распорядительный) механизмы. Эти механизмы должны быть согласованы и скоординированы между собой в процессе выполнения правовых обязательств.

Это касалось и касается прежде всего международных договоров между Украиной и Россией, имеющих отношение к проблемам Крыма и Севастополя.

Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры России заключаются на трех уровнях: от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства России (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).

В российскую правовую систему входят, таким образом, три типа международных договоров, которые в широком смысле являются межгосударственными договорами, т. е. международными договорами государства как субъекта международного права, которое и несет ответственность за их выполнение.

Актуальным является в этой связи вопрос о принятии и последующей реализации федерального закона о международных обязательствах Российской Федерации. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» лишь в самых общих чертах касается вопросов выполнения международных договоров, посвящая этому всего лишь четыре статьи (ст. 31-34). Нормы, посвященные реализации международных договоров, находятся в различных нормативно-правовых актах: в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента России и постановлениях Правительства России, актах министерств и ведомств, нормативно-правовых актах субъектов Федерации. Ряд вопросов разрешается в практике государственных органов и не имеет своего законодательного урегулирования.

Сфера, связанная с выполнением международных обязательств, в частности обязательств, вытекающих из международных договоров, должна быть четко регламентирована, выработаны механизмы реализации, определен круг государственных органов, обеспечивающих выполнение договорных обязательств.

Основная нагрузка по реализации международных договоров ложится на органы исполнительной власти, т. е. министерства и ведомства, деятельность которых в сфере реализации российско-украинских международных договоров нуждается в решительном совершенствовании. К сожалению, функции по выполнению международных договоров России и Украины практически не отражены в положениях о министерствах. Существует недооценка данной сферы и некоторая бессистемность в реализации международных норм. Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти (к ним относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) дает основания для вывода о том, что функции по выполнению международных договоров Российской Федерации в положениях об этих органах практически не установлены. Все это не может не сказаться на эффективной реализации международных обязательств Российской Федерации, которая в настоящее время носит во многом стихийный и несистематизированный характер.

В частности, Соглашениями по Черноморскому флоту предусматривается, что ряд конкретных вопросов (в частности, порядок использования странами систем навигационно-гидрографического обеспечения плавания (злополучных «маяков») в Черном и Азовском морях должен быть урегулирован путем заключения отдельных соглашений. Этого сделано не было. В результате вокруг проблемы «маяков» украинской стороной продолжается провоцирование конфликтов, которые используются для давления на Россию, выдвижения всевозможных требований и обвинений в ее адрес. Определенный в «Большом договоре»

и Соглашениях по Черноморскому флоту механизм взаимодействия в случае возникновения ситуаций, которые, по мнению одной из сторон, создают угрозу миру, нарушают или затрагивают интересы ее национальной безопасности, суверенитет и территориальную целостность, действует неэффективно. Это касается и соблюдения положений «Большого договора», в соответствии с которыми стороны обязались прилагать усилия, «чтобы урегулирование всех спорных проблем осуществлялось исключительно мирными средствами», а также обязались сотрудничать в предотвращении и урегулировании конфликтных ситуаций, затрагивающих их интересы.

Подобные проблемы возникают и в сфере военного, военно-технического сотрудничества, обеспечения государственной безопасности, а также сотрудничества по пограничным вопросам, таможенного дела, экспортного и иммиграционного контроля, относительно которых было условлено, что отношения в этих сферах развиваются на основе отдельных соглашений.

В результате Большой Договор часто не подкрепляется конкретным механизмом партнерства с Украиной. Россия воспринимает Договор как закон, а Украина в лице ее властей — как необязательные благопожелания, которые украинские политики нередко к тому же игнорируют.

В Договоре есть, вместе с тем, пункт, не допускающий свободного толкования, — о признании государственными границами бывших административных границ между РСФСР и УССР. Одним росчерком пера Россия расписалась в отказе от исторических прав на Крым и Севастополь. Украина же, впервые в своей истории став государством, расширилась со времен Переяславской рады в пять раз больше.

Патриотическая общественность России сопротивлялась этому Договору, убеждала, протестовала, доказывала его ущербность для России. Будучи реалистами, ее представители не требовали немедленного возврата российских территорий и не провоцировали никаких конфликтов. Они лишь настаивали на фиксации в документе особого характера и условий российско-украинских отношений, которые позволили бы им не выглядеть в собственных глазах людьми, не выражающими интересы миллионов русских и русскоязычных граждан Украины, не оставляли бы для украинской стороны лазейки для переориентации «стратегического партнерства» на интеграцию в НАТО. К сожалению, этих усилий было недостаточно. Борис Ельцин подписал Большой Договор 1997 года широким жестом временщика, как это было и прежде, при подписании Беловежских соглашений, многочисленных антиконституционных указов. Дипломаты, защищавшие честь мундира больше, чем интересы страны, и депутаты коммунисты-перевертыши, своими лбами пробившие ратификацию Договора в Государственной Думе, завершили дело. Придет время, и неизбежно встанет вопрос — кто конкретно, пофамильно проводил курс на подписание и ратификацию Договора, за которым маячат европейские, евроатлантические и американские интересы, в соответствии с которыми Россия была вытеснена с геостратегических позиций и ей была отведена роль сырьевого придатка?

Несмотря на фактическое дотирование украинской экономики за счет «братских» цен на нефть и газ, к тому же регулярно и незаконно отбираемый Украиной из российских экспортных объемов, Россия не обрела в правящих кругах соседнего государства ни широкой и постоянной опоры, ни признательности, ни уважения. Сама логика многовекторного развития Украины потребовала от правящей украинской элиты ориентации на западные «ценности», поддержку украинских националистов, чтобы избежать раскола страны. В такой ситуации Россия могла выбрать один из двух курсов: способствовать расколу Украины (вариант — отделению Крыма), рассчитывая, что юг и восток страны перейдут под контроль Москвы; и другой курс — попытаться выстроить с Украиной отношения подлинного стратегического партнерства.

К чести российского руководства в 2000-2011 годах оно не пошло по пути дестабилизации Украины, грозившему России с ее кризисной экономикой и негарантированной территориальной целостностью разрушительными последствиями. Но и прагматический выбор в пользу второго сценария не был вовремя сделан, проводился непоследовательно. Россия, на наш взгляд, не смогла реально оценить пределы возможного в своих отношениях с Украиной, что затруднило проведение ею прагматичной политики. На первый план была выдвинута оценка не реальной цели, а комплекс «старшего брата», который по-отечески и одновременно свысока относится к «младшему брату», готов оказывать помощь ему и удивляется, не получив «благодарности».