Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты

Войтенко Эдуард

Поэтому можно выделить два основных подхода, сложившихся в мировой практике: в одних государствах сфера лоббистского влияния ограничивается органами законодательной власти, в других распространяется еще и на органы исполнительной власти.

В России закон о лоббизме не принят, но фактически лоббистская деятельность направлена на взаимодействие с представителями обеих ветвей власти – законодательной и исполнительной.

Что касается третьей ветви власти, судебной, она несколько обособлена от двух других. Дело в том, что одним из важнейших принципов отправления правосудия выступает независимость судей, которые рассматривают и разрешают дела строго на основании закона, руководствуясь внутренним убеждением, в условиях, исключающих постороннее

воздействие. Любое вмешательство в деятельность судей по осуществлению правосудия запрещено и влечет за собой юридическую ответственность. Исходя из этого, судебная власть никогда не может выступать объектом лоббирования.

С другой стороны, со времен римского права в некоторых правовых системах сохранился особый юридический институт amicus curiae – так называемые «друзья суда». Это означает, что лицо, не являясь участником судебного процесса, может на добровольных началах представить суду сведения о фактических обстоятельствах дела или свою правовую позицию в виде заключения по делу до вынесения судом решения. Таким образом, принцип amicus curiae позволяет стороннему лицу содействовать органам правосудия. Такая конструкция распространена прежде всего в международных судебных органах – Европейском суде, Европейском суде по правам человека, Всемирной торговой организации и т. д. [24]

24

См., напр.: Astrid Wiik. Amicus Curiae Before International Courts and Tribunals (Nomos, 2018. 734 p.); Fatiah Balfas. The Legitimacy Issues and Amicus Curiae Briefs in the WTO Dispute Settlement Body Proceeding (2006).

В российской судебной системе до недавнего времени существовал некий аналог «друзей суда» на уровне Конституционного суда РФ: научные организации или отдельные ученые-правоведы имели право по собственной инициативе представить в суд свое правовое заключение по конкретному делу. Однако в 2021 году в регламент Конституционного суда РФ были внесены изменения, фактически исключившие действие принципа amicus curiae в практике суда. При этом, как следует из официального обращения Конституционного суда РФ, стороны по-прежнему могут озвучивать научно-правовые позиции по делу, но это не должно происходить по инициативе представителей юридической науки.

В любом случае институт amicus curiae нельзя считать формой лоббизма в судебных органах, поскольку он не направлен на продвижение отдельных интересов. Его цель – получение по конкретному делу наиболее полной и всесторонней юридической оценки с опорой на научные подходы к толкованию правовых норм и правоприменению.

2.2. Сферы лоббистского влияния по горизонтали

Сферы лоббистского влияния можно классифицировать по горизонтали – с точки зрения системы разделения властей. Отметим две категории государственных органов – законодательной и исполнительной власти. Рассмотрим это деление на примере функциональной организации государственных органов в России.

Законодательная власть

Законодательная власть представлена Федеральным Собранием РФ, состоящим из двух палат: Государственной Думы (нижняя палата) и Совета Федерации (верхняя палата).

Государственная Дума РФ находится под руководством председателя и его заместителей и состоит из аппарата, фракций, а также комитетов и комиссий.

Председатель Государственной Думы избирается из состава депутатов. К его основным полномочиям относятся проведение заседаний и руководство внутренним распорядком Думы.

Фракция представляет собой объединение всех депутатов из одной политической партии с целью реализации единого политического курса. В Государственной Думе РФ VIII созыва, например, представлено пять политических партий, депутаты от которых объединены в пять фракций.

По принципу пропорционального представительства фракций депутаты распределяются по комитетам, которые отвечают за конкретные сферы общественной жизни. Так, в Государственной Думе РФ VIII созыва сформированы комитеты по аграрным вопросам, бюджету

и налогам, культуре, обороне, охране здоровья, транспорту, экологии, энергетике и другие – всего 32 комитета. Таким образом, в каждом комитете Думы должны быть представлены все ее фракции. Соответственно, чем многочисленнее фракция, тем больше ее представителей в каждом комитете.

Аппарат Государственной Думы является юридическим лицом и осуществляет правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов.

Депутаты Государственной Думы избираются гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Общее число депутатов в Думе составляет 450 человек. Из них 225 избираются по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат) и 225 – по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов [25] .

25

См. Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Совет Федерации РФ имеет похожую организационную структуру. Он также состоит из председателя и его заместителей, аппарата, комитета и комиссий, сформированных из сенаторов по отраслевому признаку.

Помимо этого, как при Совете Федерации, так и при его председателе создаются отдельные консультативные органы – советы по различным вопросам государственной политики и общественной жизни. Например, Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации, Совет по развитию цифровой экономики при Совете Федерации, Палата молодых законодателей и т. д. Такие органы оказывают верхней палате парламента содействие в реализации полномочий, обеспечивая дополнительное участие общественности в принятии государственных решений.

Что касается сенаторов, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Кроме того, президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, также входит в состав Совета Федерации. Еще не более тридцати сенаторов могут быть назначены действующим президентом РФ, при этом до семи из них могут быть назначены пожизненно [26] .

При Федеральном Собрании РФ (при его обеих палатах) также действует единый консультативный орган – Совет законодателей РФ. Он был образован в целях организации взаимодействия двух палат, а также законодательных органов государственной власти субъектов РФ и обмена опытом парламентской деятельности. Совет законодателей РФ совместно возглавляют председатели обеих палат, а в его состав входят первые заместители председателей, председатели законодательных органов государственной власти субъектов РФ, председатели комитетов Совета Федерации и комитетов Государственной Думы, ответственные секретари Совета законодателей РФ с правом совещательного голоса.

26

См. Федеральный закон от 22 декабря 2020 года № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Таким образом, система органов законодательной власти имеет многосоставную структуру, в которой каждая единица, то есть каждое должностное лицо, – потенциальный объект лоббистского влияния.

Поскольку ключевые полномочия обеих палат российского парламента связаны с рассмотрением и принятием законодательных актов (Государственная Дума принимает законы, а Совет Федерации их одобряет), лоббирование в этих органах власти направлено на реализацию законотворческой инициативы, влияние на законодательный процесс. Для успешной реализации лоббистских проектов в области нормотворчества необходимо обладать знаниями не только организационного устройства парламента, но и процедур разработки, внесения, согласования, рассмотрения и принятия законодательных актов [27] .

27

См. подробнее в ч. 5 «Лоббистский инструментарий».