Мифы и факты русской истории. От лихолетья Cмуты до империи Петра
Шрифт:
Жалобы на множество подьячих писали люди, помнившие о прежнем малолюдстве приказов, но на самом деле число приказных людей в Московском государстве было очень невелико. На 1698 г. Всего числилось около 4,7 тыс. дьяков и подьячих. Вместе с воеводами, их товарищами и помощниками общее число чиновников не превышало пяти тысяч [162] . Население России в конце XVII в. составляло 10—12 млн. человек [163] . Это значит, что один чиновник приходился на 2—2,4 тыс. человек. Для сравнения во Франции в 1665 г. насчитывалось 46 тыс. чиновников при населении в 18 млн., т.е. один чиновник приходился на 390 человек [164] .
162
Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и её роль в формировании абсолютизма. М., 1987. С. 31,37.
163
Водарский Я.В. Население России в конце XVII—начале XVIII вв. М.: Наука, 1977; Урланис Б.Ц. Рост населения в Европе (Опыт исчисления). М.: Огиз-Госполитиздат, 1941. С. 186.
164
Колосов Н.Е. Абсолютная монархия во Франции // Вопросы истории. 1989. № 1. С. 44.
Историки отзываются о московских приказах как о случайном нагромождении крупных и мелких учреждений, контор и временных комиссий. Правительство понимало неудобство такой бессистемной структуры и пыталось «стянуть слишком раздробленное центральное управление». Для этого подчиняли несколько приказов одному начальнику или сливали мелкие приказы в более крупные. «Путем этого сосредоточения, — пишет Ключевский, — из множества мелких учреждений складывалось несколько крупных ведомств, которые служили предшественниками коллегий Петра Великого».
Централизация проявлялась и в укрупнении административного деления Московского государства. Для удобства управления вся страна делилась на земли, земли делились на уезды, а уезды — на волости. Но подчинения землям уездов проведено в жизнь не было. Во время войн с Польшей и Швецией пограничные уезды объединили в крупные военные округа, известные как разряды. В разрядах уездные воеводы подчинялись окружному воеводе. В царствование Михаила упоминаются разряды Рязанский и Украинный или Тульский. При Алексее Михайловиче появилось ещё восемь разрядов. Фёдор Алексеевич объединил и внутренние уезды, образовав разряды Московский и Владимирский. Разряды послужили прообразом губерний, введенных Петром I в 1708 г.
4.6. РЕФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I
Поиски первой половины царствования. Большую часть царствования Пётр искал формы государственного управления, причём без особого плана и не слишком успешно. Ещё в 1699 г. возникает «Ближняя канцелярия» (позже — «Конзилия министров») из близких царю людей, действовавшая вместо Боярской думы. Указа о роспуске Думы не было: просто её перестали созывать. В том же 1699 г. отменили воевод (кроме Сибири); вместо них ввели Московскую Бурмистерскую палату или Ратушу. Земские избы городов во главе с выборными бурмистрами были подчинены Ратуше. Задачей Ратуши был сбор налогов в городах и суд над посадскими людьми. Губернская реформа (1708) сделала Ратушу излишней.
В 1708 г. наступает период децентрализации, вызванный желанием иметь на местах сильную власть в случае вторжения шведов. Пётр создает восемь огромных территориальных единиц, губерний, к которым позже добавляет ещё три. Во главе губерний стояли губернаторы, в ведении которых находились военные и административные дела. В 1712 г. губернии разделили на «доли» (по 5536 дворов) во главе с ландратами, избиравшимися из дворян. С 1716 г. в ландраты назначали безпоместных отставных офицеров. Губернская реформа внесла много беспорядка. «Эта реформа, — пишет Ключевский, —
Сенат и коллегии. Пётр скоро осознал, что, разбросав приказы но губерниям, он остался без центрального аппарата, способного руководить страной в его отсутствие. Требовалось учреждение, обладающее функциями правительства в период отлучек царя. В 1711 г. Пётр создает «Правительствующий Сенат». В указе о Сенате сказано: «всяк да будет послушен Сенату... как нам самому». Сенат был обязан заботиться о правосудии, доходах казны, бороться с лихоимством чиновников и др. В помощь Сенату был введен институт фискалов, доносивших о взяточничестве и казнокрадстве. За работой Сената с 1715 г. надзирал сенатский генерал-ревизор, а с 1722 г. — генерал-прокурор и обер-прокурор, подчинявшиеся только царю.
В последние 10 лет царствования в управленческих реформах Петра появилась система. Царь духовно повзрослел, набрался опыта и знаний. Ему всё больше нравились идеи европейского абсолютизма о «регулярном полицейском государстве», представлявшемся Петру в виде корабля, где царь — капитан, а подданные — от офицеров до юнги, каждый на своем месте и действуют согласно Морскому уставу. Не без влияния немецких философов Готфрида Лейбница и Христиана Вольфа [165] , Пётр отказался от экспериментов и решил использовать опыт других стран, чтобы превратить Россию в государство «всеобщего блага». Для достижения блага следовало регламентировать все стороны жизни подданных, для чего требовалась новая администрация. В качестве образца Пётр выбрал административную систему Швеции.
165
Пётр I высоко их ценил. Лейбниц получил от него титул тайного советника юстиции и пенсию; Вольфа царь приглашал стать вице-президентом Петербургской академии наук.
В 1717—1718 гг. вместо расстроенных губернской реформой приказов Пётр I учредил коллегии. Были созданы коллегии: Воинской коллегиум, Адмиралтейской коллегиум, Чужестранных дел, Камор (ведала доходами казны), Штатс-контор (государственные расходы), Ревизион (финансового контроля), Юстиц, Коммерц, Берг и Мануфактур (горнозаводская и фабричная промышленность, позже разделившаяся на две коллегии). В 1721 г. добавилась Вотчинная коллегия. Коллегии подчинялись Сенату. Новая центральная административная система отличалась простотой и чётким разделением компетенций между ведомствами. Она оказалась долговечной: в 1802 г. коллегии были преобразованы в министерства, сохранившиеся до наших дней.
В 1719 г. началась новая областная реформа. Помимо губерний в России вводились провинции — всего 50 провинций во главе с воеводами; провинции делились на дистрикты, руководимые земскими комиссарами. Ландраты Пётр отменил. Теперь губернаторы ведали военными и судебными делами, а воеводы стали от них независимы во всем, кроме военных дел. Эта система оказалась громоздкой и малоэффективной. Последние годы царствования Петра всё большую роль играли полковые дворы с воинскими командами, призванные контролировать сбор подушной подати, но все чаще выполнявшие полицейские и даже судебные функции.
Упорядочение сословий и чинов. В 1721 г. Пётр ввёл новую форму городского самоуправления — магистраты; кроме сбора налогов, магистраты ведали развитием мануфактур, распространением грамотности и общественным призрением. Должность бурмистров отменялась. Все посадское население делилось на три части: 1-ю гильдию (богатые купцы и владельцы ремесленных мастерских), 2-ю гильдию (купцы среднего достатка, зажиточные ремесленники) и «подлый люд», составлявший подавляющее большинство городского населения. Право выбора в магистраты получили только члены гильдий, избираться могли лишь члены 1-й гильдии. Деятельность магистратов контролировал Главный магистрат. После смерти Петра магистраты отменили (1728) и вновь ввели ратуши с бурмистрами.