О бочках мёда и ложках дёгтя
Шрифт:
Что ж остаётся нам? Нам стоит осознать, что если кому-то не нравится сильное государство, то ему приходится затем приспосабливаться к уже абсолютно всесильной мафии.
С ПРАВОМ НА ПРОИЗВОЛ
К "законному" праву власти на произвол уместно отнести право должностных лиц и органов власти на распределение госзаказов, госсубсидий и дотаций, выделение земельных участков под строительство, предоставление для разработки месторождений полезных ископаемых, выделение экспортных квот, предоставление государственных гарантий по привлекаемым кредитам, предоставление отсрочек по платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Конечно, зачастую предоставление государством - за наш с вами счёт - кому-либо всех этих великих благ связано требованиями конкурса. Но это лишь формально.
Во-первых,
Как-то я рассказывал об этом в одной студенческой аудитории, и кто-то из слушателей предложил в сравнение автомобильную аналогию: наша конкурсная процедура так же напоминает цивилизованную, как наш "москвич" или старый "запорожец" - современный "мерседес". Что ж, это образно. Но не совсем верно. Ведь, в конечном счёте, и на том, и на другом можно как-то ехать. То есть, они, хотя и обеспечивают разное качество, но предназначены для одного и того же. С конкурсами и тендерами иное. Наши конкурсы имеют такое же отношение к цивилизованной конкурсной процедуре в экономике западного типа, как к современному автомобилю, например, тому же "мерседесу", имеет отношение тоже "мерседес", но не настоящий, а вылепленный из глины и покрашенный под цвет настоящего. Издали, если не вникать в детали, можно даже и спутать. Но применять по назначению - невозможно. Ибо назначение у нашего совсем другое - делать вид, создавать иллюзию.
Во-вторых, требование конкурсности, как правило, содержит перечни "исключений", позволяющих исполнительной власти под тем или иным предлогом конкурс не проводить. Яркий пример - определяющий судьбу наших полезных ископаемых закон "О соглашениях о разделе продукции". В варианте этого закона, принятом Государственной Думой 14 июня 1995 года, но затем, несмотря на жёсткое давление, всё-таки отклонённом Советом Федерации, содержался и такой предлог:
конкурс можно не проводить, если "...интересы обороны и безопасности государства, а также иные государственные интересы Российской Федерации и интересы субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, требуют заключения соглашения с определённым инвестором"... Что такое безразмерные "иные интересы" и какой простор для творчества исполнительной власти открывала бы эта формулировка - читатель, думаю, может себе представить. Ряд других, может быть, менее циничных по форме, но близких по смыслу формулировок в нашем законодательстве сохраняется.
В качестве примера исключений, позволяющих конкурс не проводить, я не случайно использовал именно вопрос разработки наших недр. Ведь только уже известные запасы полезных ископаемых в России - на десятки триллионов долларов. Оцените, каковы здесь искушения. И во что обходится обществу любая ошибка и, тем более, возможность корыстно мотивированного произвола.
Если за шесть лет моей работы в Счётной палате мы выявили документально подтверждённого ущерба от злоупотреблений высших должностных лиц государства с федеральным бюджетом и госсобственностью на десятки миллиардов долларов (это при годовом федеральном бюджете 1999 года всего в двадцать миллиардов долларов), то применительно к нашим природным ресурсам за десятки лет разработки месторождений вероятный (при таком подходе - практически гарантированный) ущерб может исчисляться триллионами долларов!
Соответственно, вполне логично сравнить конкурсные процедуры на Западе и в России именно в одной из ключевых для нашей страны сфер - разработке месторождений полезных ископаемых.
Открываем любое извещение о проведении конкурса на предоставление прав на разработку участка недр в нашей стране и видим то же, что я описывал ранее применительно к конкурсу между банками за право быть "уполномоченным": перечень переменных конкурсных параметров. И ни намёка на то, как это будет сводиться воедино, что с чем будет сравниваться и по каким правилам будет определён победитель. Причём, среди переменных конкурсных параметров можно, как правило, встретить и такие, как "вклад в социально-экономическое развитие региона" и т.п. Кто же победит: тот, кто предложит больше бонус (разовый платёж, вносимый сразу при получении прав на разработку месторождения), или тот, кто пообещает больший "вклад"?
15
Подробнее о ситуации в сфере недропользования - в книге "Похищение Евразии"
Но есть ещё и третья составляющая проблемы фиктивности конкурса, хотя, казалось бы, к самой процедуре проведения конкурса она отношения не имеет.
Предположим, что конкурс, в виде исключения, организован идеально и никаких лазеек для передачи заманчивого объекта именно "своим" не осталось. Представим себе даже (пока нам это представить совсем уж трудно), что и конкурентов под разнообразными предлогами от участия в конкурсе не отстраняют. Неужто месторождение или подряд достанутся тем, кто просто предложит лучшие условия? Да, именно так и будет. То есть конкурсный объект достанется не "своим"? Нет, зачем же - только "своим". Как, почему? Потому, что они предложат лучшие условия. Но если кто-то другой предложит условия ещё лучше? Не предложит - уже заведомо невыгодно. А "своим" выгодно? "Своим" тоже невыгодно. Зачем же они тогда такие условия предлагают? Затем, что это только те, кто "с улицы", вынуждены будут конкурсные условия выполнять. В отношении же "своих" потом, когда конкурс и вся борьба за обладание лакомым объектом останутся в прошлом, ничто не мешает просто "не замечать" неисполнение конкурсных обязательств, а даже если и требовать их исполнения, тем не менее, санкций к нарушителям (включая лишение права исполнять подряд или лицензии на разработку месторождения)... не применять. В частности, как это было выявлено Счётной палатой, подобным образом нашим Правительством было допущено практически массовое уклонение от исполнения постприватизационных обязательств...
Конечно, строго говоря, последнее уже не относится к варианту законного права власти на произвол - речь идёт уже о неисполнении должностными лицами органов власти своих обязанностей. Но во избежание опасности наказания, пусть на сегодняшний день и мифической, тем не менее, предусмотрена и вполне легальная возможность освобождения "своих" от требований выполнения условий конкурса - ничто не мешает спустя некоторое время после конкурса обязательства победителя перед государством "по взаимному согласию сторон" ... скорректировать.
Таким образом, право власти на произвол - это не какая-то одна случайная недоработка в законе, а целенаправленно и последовательно выстроенная система, на которой в значительной степени основан весь сегодняшний механизм государственного управления. И если власть этого права на произвол лишить, то кто же тогда будет работать в органах госвласти, если даже на вершине пирамиды, например, у министра зарплата - всего около трёхсот долларов? Во всяком случае, так было на конец 2000-го года, и никаких официальных сообщений о повышении зарплаты с тех пор вроде бы не было...
Но нас в данном случае интересует не моральная сторона дела. И не облик министров, их заместителей, председателей конкурсных комиссий и их заместителей... и так до рядовых исполнителей. И даже не масштабы ущерба госсобственности, федеральному и региональным бюджетам. Нас интересует, прежде всего, наличие или отсутствие двигателя экономического развития - свободной рыночной конкуренции. И на приведённом примере мы видим, что конкурс у нас, даже там, где он формально предусмотрен, тем не менее, фактически не существует, так как является не более чем фарсом, прикрытием произвола. А где есть произвол - там нет места свободной конкуренции.
Причём, ещё раз подчеркну: на институциональном уровне - на уровне организации деятельности власти, норм, правил и процедур, определяющих характер и мотивацию её деятельности, - нынешняя наша ситуация обеспечивается в основном просто умолчанием в законодательстве о самом главном.
Итак, конкурс формально провозглашён. Но о требующей детальной росписи конкурсной процедуре, не оставляющей места для произвольных решений, вроде бы как "забыли". Законодательство же, лишь провозглашающее конкурсность и конкуренцию, но не устанавливающее в деталях систему требований к конкурсам, является на самом деле не рыночным, а антирыночным - антиконкурентным.