Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Демаре Агата

Расследование OFAC раскрыло всю схему. Управление установило, что во многих из этих операций участвовал банк Banco Delta Asia, оказавшийся не чем иным, как единственным финансовым каналом между Северной Кореей и остальным миром. Но на этом договоренности между Пхеньяном и этим учреждением не заканчивались. Они также позволяли Северной Корее размещать на счетах Banco Delta Asia массу фальшивых денег [39] . После этого северокорейские контрабандисты и дипломаты могли, не привлекая внимания, снимать деньги в банкоматах в любой точке мира. По мнению аналитиков OFAC, действия против Banco Delta Asia стали бы идеальным способом давления на Пхеньян. Однако имелась одна загвоздка: в то время санкционный арсенал США ограничивался торговыми эмбарго. Управление не предложило никаких принудительных мер против Banco Delta Asia.

39

Zarate, Treasury’s War, 226.

На

тот момент прошло еще немного времени после событий 11 сентября 2001 года, и Северная Корея не являлась главным приоритетом для OFAC. Значительную часть своих ресурсов Управление направляло на отслеживание финансовых операций террористов. Финансирование терактов 11 сентября обошлось «Аль-Каиде» примерно в 450 тысяч долларов США [40] ; в начале 2000-х годов годовой бюджет этой террористической группировки составлял около 30 млн долларов. Без доступа к международным финансовым каналам и без банков, готовых проводить незаконные операции, финансирование террористических атак осложняется и обходится дороже. Вскоре сотрудники OFAC пришли к выводу, что те же самые рассуждения можно применить не только к террористическим группам, но и к целым странам – например, к Северной Корее.

40

John Roth, Douglas Greenburg, and Serena Wille, “Monograph on Terrorist Financing”, National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States, 2004, accessed June 17, 2020,library. unt. edu/911/staff_statements/911_TerrFin_Monograph. pdf.

Специалисты OFAC подумали: почему бы не нанести удар по международному банку, от которого так зависит финансирование незаконной деятельности Пхеньяна? Если следовать логике, разрыв связей между Banco Delta Asia и международной банковской системой лишит Северную Корею возможности отмывать и возвращать доходы от своей нелегальной деятельности за рубежом. Без денег режиму будет сложнее финансировать ядерное оружие и, возможно, продолжать свое существование. Так родилась концепция финансовых санкций, направленных против банковских связей. Они актуальны и по сей день.

Идея финансовых санкций весьма проста. Без участия банков трудно привлечь средства, вести международный бизнес или отмывать доходы от незаконной деятельности. Наличные деньги – это прекрасно, но банкноты громоздки и непрактичны для перевозки. Для передачи больших сумм денег необходимы банковские переводы, а значит, и банки для их обработки. Вместо того чтобы вводить торговые эмбарго, которые трудно реализовать и легко обходить, Соединенные Штаты решили преследовать банки, проводящие транзакции для режимов-изгоев, и начали с Banco Delta Asia.

У Соединенных Штатов не было намерения замораживать счета Северной Кореи в Banco Delta Asia. В любом случае США не имели для этого полномочий; при всей своей мощи OFAC остается американским ведомством, которое может заморозить исключительно банковские счета, принадлежащие Соединенным Штатам. Вместо этого OFAC предложило банку Banco Delta Asia, казалось бы, простой выбор: либо прекратить сотрудничество с Пхеньяном, либо оказаться исключенным из американской финансовой системы. Банковские руководители во всем мире содрогаются, услышав о разрыве связей банка с американской финансовой системой: без этого финансовые учреждения не могут использовать американский доллар. Если учесть мировой авторитет доллара США, то для банков это равносильно смертному приговору [41] .

41

Marc Aubouin, “Use of Currencies in International Trade: Any Changes in the Picture?” World Trade Organization, May 2012,wto. org/english/res_e/reser_e/ersd201210_e. pdf.

Не смущаясь, Banco Delta Asia выбрал второй вариант и продолжил свои прибыльные операции с Пхеньяном (которые он с самого начала отрицал). После этого сотрудники OFAC наложили на банк финансовые санкции, запретив ему использовать доллар США. Слухи о возможных санкциях уже спровоцировали массовое бегство из банка. К тому моменту,

когда Banco Delta Asia фактически оказался под американскими санкциями, его клиенты уже забрали из банка треть своих вкладов [42] .

42

Mark Gaylord, “The Banco Delta Asia Affair: The USA PATRIOT Act and Allegations of Money Laundering in Macau”, Crime Law and Social Change 50 (2008): 293–305,org/10.1007/s10611–008–9127–3.

Удар оказался сильным, но OFAC на этом не остановилось. Управление связалось с международными банками, которые раньше работали с Banco Delta Asia. Американцы предупредили эти учреждения о рисках сотрудничества с сомнительными организациями. Получив такой сигнал, международные банки стали хорошенько думать, прежде чем вести дела с мутными партнерами. Вскоре Banco Delta Asia оказался изгоем на международной финансовой арене, и с ним не желала связываться ни одна солидная финансовая организация. Закрылось несколько международных банков, ранее сотрудничавших с Banco Delta Asia в интересах Северной Кореи. (В конце 2020 года США сняли ограничения в отношении Banco Delta Asia.) [43]

43

“Financial Crimes Enforcement Network; Repeal of Special Measure Involving Banco Delta Asia (BDA)”, Federal Register, October 8, 2020,federalregister. gov/documents/2020/08/10/2020–17143/financial-crimes-enforcement-network-repeal-of-special-measure-involving-banco-delta-asia-bda.

Финансовые санкции нанесли ущерб Северной Корее гораздо эффективнее, нежели торговые эмбарго. Воздействие на банк и уничтожение единственного канала, через который осуществлялись международные банковские операции Северной Кореи, стали серьезным ударом по Пхеньяну. С тех пор Пхеньян усовершенствовал трюки по обходу санкций и нашел другие способы финансирования своей незаконной деятельности по всему миру. Однако один из высокопоставленных северокорейских чиновников вскоре после разоблачения Banco Delta Asia признался американскому представителю: «Вы наконец-то нашли способ причинить нам вред» [44] . Так родились финансовые санкции. Вскоре их с высокой эффективностью применят против Ирана.

44

Zarate, Treasury’s War, prologue, x.

2

Удар по больному месту

Эра финансовых санкций

Успех Управления по контролю за иностранными активами (OFAC) в борьбе с Северной Кореей оказался потрясающим. Перекрыв доступ одного банка к американской финансовой системе, ведомство нанесло серьезный удар по Пхеньяну. Сотрудники OFAC все еще праздновали эту победу, когда получили указание заняться Ираном. Как и Северная Корея, этот исламский режим занимает одно из первых мест в мировом рейтинге стран-изгоев. Тегеран давно спонсирует мировой терроризм через «Хезболлу» – свой ливанский военно-политический филиал. С точки зрения Вашингтона, поддержка Ираном военизированных группировок в Йемене, Сирии и Ираке также представляет собой угрозу стабильности на Ближнем Востоке.

Однако основное беспокойство Америки, как и в случае с Северной Кореей, вызывают ядерные амбиции Ирана. Тегеран утверждает, что его ядерная программа преследует исключительно гражданские цели, однако большинство экспертов и западных правительств думают иначе: они уверены, что исламский режим хочет создать атомную бомбу. Израильское правительство убеждено, что если Тегерану удастся получить ядерное оружие, то Израиль будет стерт с лица земли. При таком сценарии существует явный риск, что и другие страны Ближнего Востока, такие как Саудовская Аравия, Турция или Египет, захотят стать ядерными державами. Это подорвет многолетние усилия Вашингтона по сдерживанию распространения ядерного оружия [45] .

45

Thomas Friedman, “Biden Made Sure ‘Trump Is Not Going to Be President for Four More Years,’ ” New York Times, December 2, 2020,nytimes. com/2020/12/02/opinion/biden-interview-mcconnell-china-iran. html.