Политические сочинения

Медушевский Андрей Николаевич

Принцип разделения властей, формально не ставящийся под сомнение, оказывается деформированным через избирательное законодательство, систему разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и ее субъектов, практику согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания и органов власти субъектов Федерации, решения Конституционного суда Российской Федерации, деятельность государства в бюджетной и налоговой сферах в контексте федеративных отношений, управление собственностью, находящейся на территориях субъектов Федерации.

В свою очередь, деформации прав человека и функционирования баланса властей не удается преодолеть по линии судебного

контроля за содержанием законов в силу фактической встроенности судов в общую систему административной вертикали, эрозии таких ключевых положений, как независимость судебной власти, ее беспристрастность, состязательность и равноправие сторон в судебном процессе, достижение которых требует выполнения принципов независимости, несменяемости и неприкосновенности судей.

Важнейшим проявлением этих тенденций режимной трансформации становится ограничение легитимности основных институтов государственной власти. Кумулятивный эффект взаимодействия конституционных деформаций ведет к образованию порочного круга: несовершенство осуществления принципа разделения властей способствует принятию законов, ограничивающих общественный плюрализм, а ограничения последнего открывают широкий простор для применения неформальных практик и делегированных полномочий, в конечном счете релятивизирующих конституционный запрет на узурпацию власти. Следствием становится отмеченное аналитиками падение легитимности институтов российского парламентаризма (Государственная Дума и региональные парламенты, рассматриваемые как «карманные»), федерализма (Совет Федерации перестает быть выразителем и защитником прав субъектов Федерации) и конституционного правосудия (Конституционный суд, а также другие высшие суды как институты контроля конституционности принимаемых законов и законности их применения утрачивают свой потенциал). Вообще драматический разрыв формальных и неформальных практик оказывается связан в значительной степени с ослаблением независимости судебной власти как механизма разрешения конфликтов в обществе, а устойчивое воспроизводство антиконституционных практик определяется тем, что суды ограничены в возможности противостоять им.

3. Вклад неформальных практик

В выявленной структуре конституционных отклонений самую большую долю составляют отклонения в сфере деятельности органов исполнительной власти и неформальных практик. Динамика конституционных отклонений выглядит следующим образом: 1) констатируется численный рост отклонений с течением времени (в основном за последнее десятилетие); 2) происходит их нарастание по мере перехода от более общих конституционных положений к конкретным элементам (субпринципам) каждого из рассмотренных принципов (в результате общая формулировка принципа остается неизменной, но его структура и смысл претерпевают значительные модификации); 3) отклонения нарастают по мере перехода от более формализованных видов практики (законодательной и судебной) к менее формализованным – институциональным и неформальным; 4) наблюдается резкое увеличение объема конституционных девиаций с переходом от общефедерального уровня законодательства к правовому регулированию и особенно правоприменительной практике на уровне субъектов Федерации, на региональном и локальном уровне (где констатируется монополизация всех видов власти и контроля региональными элитами).

Существование неконституционных практик фиксируется во всех основных сферах конституционного регулирования, но их формирование происходит преимущественно на уровне практической реализации конституционных норм и процедур их применения, на котором они объективно меньше подвержены нормативному контролю. Эти практики становятся проводниками дисфункций на всех уровнях власти, что подтверждается предположением о преобладании в структуре конституционных отклонений неформальных практик внеконституционного и антиконституционного характера.

По результатам исследования пяти принципов удается выявить ряд факторов, способствующих направленному использованию неформальных норм в антиконституционных целях: использование неопределенности (или противоречивости) конституционных норм для их интерпретации в пользу исполнительной власти; использование одних конституционных прав для ограничения других или политизированная трактовка этих прав; расширительная трактовка понятия «безопасность» и компетенции силовых

структур; избирательное применение ограничительных конституционных норм; размывание границ конституционного и административного права, открывающее путь широкой трактовке делегированных полномочий администрации, ослабление судебной власти путем ее бюрократизации; селективное применение уголовной репрессии (и соответствующая трактовка уголовно-процессуальных норм); наконец, использование рассмотренных неформальных практик как для «корректировки» соответствующих законодательных норм, так и для их фактического пересмотра на уровне правоприменительной деятельности.

Эти факторы и использующие их технологии не только искажают функциональную реализацию конституционных принципов, но и содержат опасность постепенной подмены (и ограничения на семантическом уровне) смысла соответствующих принципов и норм – отказа от духа конституции во имя буквы действующего закона. Результатом становится появление феномена «параллельной конституции» и «мнимого конституционализма».

Задачи конституционных преобразований

Осуществление исследовательского Проекта позволило дать оценку реализации конституционных принципов по истечении двадцати лет со времени принятия Конституции 1993 года. В задачу Проекта входили: представление научного анализа итогов конституционного развития страны за двадцать лет, развития конституционных принципов; доказательная оценка степени конституционных отклонений и деформаций; определение с этих позиций путей преобразования конституционно-правовой системы.

Наряду с общими предложениями по преодолению конституционных дисфункций [485] участники Проекта выдвинули ряд первоочередных задач в сфере конституционных преобразований, осуществление которых необходимо и возможно в краткосрочной перспективе.

1. Осмыслить конституционные сбои не как совокупность частных явлений, но как системную проблему российского конституционализма; в рамках сферы публичного права преодолеть все более укореняющуюся логику двойных стандартов понимания конституционного принципа плюрализма – приоритета интересов исполнительной власти, отменив негласное существование особых зон, свободных от конституционного контроля. Добиться этого возможно путем трансформации публично-правовой этики, расширения независимости судебной власти – прежде всего контроля конституционности принимаемых законов и практики их применения.

485

Медушевский А.Н. Конституционная модернизация России: стратегия, направления, методы // Закон, 2013, № 12. С. 41–52.

2. Изменить политику права в направлении аутентичного обеспечения действия конституционных принципов. Это значит вернуть конкурентную среду в политике, реализовать систему сдержек и противовесов на уровне реализации разделения властей, отменить законодательные ограничения и бюрократические наросты последнего времени. Вернуть действенность конституционным принципам предлагается путем законодательных реформ, отмены нововведений контрреформ новейшего времени, изменения институтов и административных процедур.

3. Преодолеть растущий разрыв формальных и неформальных практик, особенно с учетом роли последних в величине конституционных отклонений по всем принципам; дифференцировать сами неформальные практики, устранив, прежде всего, их опасный антиконституционный субстрат. Это возможно сделать путем направленного законодательного регулирования, институциональных преобразований, повышения независимости судебной власти, юридического определения и ограничения делегированных полномочий администрации, создания административной юстиции.

4. Пересмотреть доминирующую трактовку принципа разделения властей, которая увязывает функционирование ветвей власти с деятельностью суперарбитра – президента. Ключевое значение здесь имеют: ликвидация условий, позволяющих президентской власти оказывать неконституционное влияние, особенно при выборах в Государственную Думу и при принятии законов в Думе и Совете Федерации, оказывать воздействие на судебную власть по делам, в которых присутствует заинтересованность политических властей, добиваясь проведения судами «угодных» решений.