Повседневная жизнь британского парламента
Шрифт:
С 1974 года в доме № 10 сменились три премьер-министра, оставив его с тем же оснащением, а то и с тем же персоналом, однако каждый из них наложил на резиденцию свой отпечаток. Конечно, ни один из них не безупречен. Только одному премьер-министру, Уильяму Палтни, удалось остаться вне критики: «Он не совершил ни одного необдуманного поступка, более того: оставил после себя в казне столько же денег, сколько там было до него». Правда, он исполнял свою должность только 48 часов и 45 минут в феврале 1746 года.
Премьер-министр назначает около сотни министров и их парламентских заместителей (младших министров), в основном из числа членов правящей партии (но не только), входящих в палату общин. Остальные члены правительства входят в палату лордов, поскольку правительство должно иметь своих представителей в этой палате, чтобы представлять там законопроекты и отстаивать свой политический курс. Премьер-министр также может назначить пэра
Каждый министр отвечает перед парламентом за работу своего ведомства, в том числе за расходование бюджетных средств и все другие аспекты его деятельности. Министры и младшие министры регулярно появляются в палате общин и становятся возле курьерского ящика, чтобы ответить на вопросы депутатов о своем министерстве и обо всем, что к нему относится. Взять, например, статс-секретаря по занятости. Во время любых дебатов по безработице ему придется открывать и/или заканчивать дебаты в палате общин и защищать политику правительства. Законопроект, скажем, о правах профсоюзов должен быть представлен статс-секретарем по занятости и проведен через разные стадии рассмотрения министрами из департамента труда. Министры должны являться в соответствующий ведомственный специальный комитет (см. главу четырнадцатую), как делают чиновники их министерства, чтобы ответить на более подробные и глубокие вопросы, касающиеся департамента, чем те, что успевают задать в палате общин в отведенное для этого время. Теперь министры стоят во главе весьма крупных ведомств; в 1900 году под началом 60 министров находились 50 тысяч чиновников; теперь сотня министров руководит примерно 600 тысячами сотрудников.
Правительственные министры, включая и младших министров, берут на себя ответственность за решения кабинета и их осуществление на практике, и если кабинет принял какое-либо решение, он должен представить его, выступая единым фронтом. Это и есть «коллективная ответственность кабинета» — еще одно нововведение XIX века, которое лорд Мельбурн выразил в немного циничной формулировке: «Неважно, что мы говорим, лишь бы говорили одно и то же».
После победы на всеобщих выборах и, возможно, позднее, во время перестановок в середине срока полномочий премьер-министр должен избрать около 20 членов кабинета (их число с 1900 года колебалось от 19 до 23) и до 80 младших министров. При этом ему приходится учитывать множество самых разных соображений, меняющихся в зависимости от партии. Премьер-министр-лейборист, формирующий кабинет сразу после победы на всеобщих выборах, более или менее обязан назначать на министерские посты членов «теневого кабинета» и держать в уме членство депутатов в профсоюзах, но премьер-министр-консерватор не сталкивается с подобными дополнительными трудностями. Региональное представительство тоже играет свою роль. Премьер-министры от любой политической партии могут почувствовать себя обязанными назначить на министерские посты членов партии, занимающих в ней руководящие должности. Это стало одной из причин, по которым Гарольд Макмиллан ввел в правительство Рэба Батлера и Селвина Ллойда, а Гарольд Вильсон — Джорджа Брауна, Джеймса Каллагэна и Патрика Гордон-Уокера в 1960-е годы. Однако они могут и не считаться с этим обстоятельством. Джеймс Каллагэн не назначил Барбару Касл в кабинет, став премьер-министром в 1976 году, хотя та уже входила в правительство и двадцать лет была членом Национального исполнительного комитета лейбористов. А Маргарет Тэтчер не ввела в 1979 году в правительство Эдварда Хита — бывшего партийного лидера и премьер-министра.
Премьер-министры часто принимают во внимание политическое равновесие в кабинете и партии; поэтому Тэтчер во время своего первого мандата решила не рисковать, вводя в правительство исключительно своих верных сторонников. Во время второго и третьего сроков правления, почувствовав, что ее позиции укрепились, она назначила тех, кто искренне разделял ее политические взгляды и методы руководства или, по меньшей мере, не возражал против них. Бывает, что премьер-министры испытывают давление со стороны парламентской фракции их партии, настаивающей на присутствии тех или иных депутатов в правительстве. Например, говорят, что во время перестановок в кабинете в 1988 году старшие депутаты от Консервативной партии заставили Маргарет Тэтчер оставить на своих постах министра финансов Лоусона и министра иностранных дел Джеффри Хау. Но какими бы соображениями ни руководствовался премьер-министр, выбирает и рискует только он один. Каким бы политическим опытом, навыками и авторитетом ни обладали потенциальные члены кабинета, они знают, что никакие из этих качеств не гарантируют им места в правительстве.
После того как премьер-министр сделает свой выбор, заинтересованных лиц нужно оповестить. «Вопреки всему, что вам говорят, первые несколько дней после выборов члены парламента действительно сидят у телефона,
11
Район Лондона, где находится министерство здравоохранения.
В прошлом члены парламента иногда сами просили для себя министерской должности. В 1857 году, серьезно посовещавшись с друзьями и лордом Стэнли, Чичестер Фортескью написал лорду Пальмерстону, а затем навестил его, прося для себя должности заместителя статс-секретаря по делам колоний. Ему понадобилось около недели, чтобы обеспечить себе назначение на этот пост, на который Пальмерстон поначалу прочил Роберта Пиля. Сегодня таким способом можно добиться лишь прямо противоположного результата.
После назначения члены кабинета — но не младшие министры — отправляются в Букингемский дворец «целовать ручки» (младшие министры формально являются назначенцами статс-секретаря, о чем речь пойдет ниже, хотя на самом деле их назначает премьер-министр). Обычно эта церемония — чистая формальность, хотя для первого в истории кабинета лейбористов она таковой не была. Король Георг V тогда болел, поэтому церемония прошла в Виндзорском замке. Маргарет Бондфилд, получившая 7 июня 1929 года телеграмму о своем назначении первой женщиной-министром, и остальные члены кабинета отправились с вокзала Виктория специальным поездом в Виндзор, а затем проехали в открытом экипаже по улицам Виндзора, вдоль которых стояли ликующие толпы, к самому замку. Поскольку Маргарет первой из женщин стала членом тайного совета, никакого прецедента для церемонии не существовало. Коллеги хотели, чтобы она надела шляпку, но она отказалась, чтобы «не оцарапать нос королю». Обычно церемония проходит в молчании, однако король счел своим долгом заметить, что ему приятно приветствовать первую женщину-тайного советника за всю историю Англии. Когда она вернулась в свой кабинет, ее завалили поздравлениями от женщин со всего мира.
После назначения надо освоиться с работой. Джеральд Кауфман вспоминает, как личный секретарь Гарольда Вильсона спросил его, что делают министры целый день, на что тот ответил, закрывая тему: «Ходят на собрания». Это действительно так. Барбара Касл вспоминает о своем ужасе перед возобновлением «лихорадочного круговорота заседаний и бумаготворчества»; за министрами повсюду следуют красные коробки с парламентскими запросами, документами на подпись и сводками для изучения. Помимо совещаний, официальных ужинов и речей члены кабинета до поздней ночи занимаются бесконечной канцелярской работой; в этом им помогают личные секретари и другие чиновники.
Объем работы у сегодняшних министров гораздо больше, чем у статс-секретарей XVIII–XIX веков, даже уровня лорда Пальмерстона. [12] В те времена департаменты были маленькими. Например, персонал министерства внутренних дел в 1782 году состоял из двух помощников министра, главного клерка, четырех старших клерков и шести младших. Пальмерстон признался, что в первый срок своей службы, в 1830-е годы, он был способен прочесть «каждое донесение, каждое письмо, каждую отправленную депешу… вплоть до самого маловажного письма от самого захудалого вице-консула», но даже он уже не справлялся с этим, вновь оказавшись в кресле министра в 1840-х годах. Даже в 1870–1880-е годы министерство иностранных дел все еще представляло собой группу клерков, развозивших приказы министра, и собирало очень мало информации. Только после реформ, инициированных в 1906 году сэром Фрэнсисом Бьютом, сэром Луисом Маллетом и сэром Эдвардом Греем, оно превратилось в организацию по сбору информации.
12
Генри Джон Темпа, лорд Пальмерстон(1784–1865) — «самый английский министр», 48 лет занимавший различные посты в правительстве. Был министром иностранных дел (1830–1834, 1835–1841, 1846–1851), министром внутренних дел (1852–1855), премьер-министром (1855–1858, 1859–1865).