Правовое обеспечение социальной работы
Шрифт:
В период царствования Петра I законодательство об общественном призрении по своему размаху было сопоставимо с другими его реформами, но результативность принятых мер была крайне невелика.
Первоначально преобладало карательное и полицейское начало, ограничение многочисленными запретами нищенства, предписаниями брать годных бродяг в солдаты, публично наказывать, ссылать в каторжные работы или на казенные заводы.
Начало существенных перемен в этом вопросе было положено изданием Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г., которое ввело организацию общественного призрения, сохранявшуюся почти на протяжении века. В каждой губернии для заведования делом общественного призрения были учреждены приказы общественного призрения под председательством губернатора и с участием представителей всех сословий. Эти приказы управляли
При Александре I в России появились первые благотворительные общества. Начиная с этого периода общественное призрение приобретает двоякий характер: как сфера государственного управления и как сфера деятельности общественных организаций, но в рамках государственной регламентации и под публичным контролем.
После закрытия приказов общественного призрения в связи с проведением земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ их обязанности перешли к земским учреждениям, которые получили право устанавливать в необходимых случаях сборы на общественное призрение.
Положение о приходских попечительствах при православных церквах, изданное в 1864 г., устанавливало первоначальное обучение детей, сбор средств и распределение их среди нуждающихся через церковные приходы. При этом допускалось оказание помощи не только иноверцам (католикам и протестантам), но даже и не христианам. Призрение неимущих крестьян возлагалось на крестьянскую общину. В городе оно также носило сословный характер (для мещан, купцов и дворян). Впрочем, функции общественного призрения были хаотично разделены между земскими и городскими учреждениями, сословными обществами и полицией. При крепостнической системе задача законодателя была существенно проще, так как каждый помещик обеспечивал существование своих крестьян с целью сохранения их трудоспособности. В этой связи и нищих было относительно немного, хотя бедность была вопиющая.
Одной из особенностей данного периода является стимулирование благотворительности посредством гражданского законодательства. Так, Закон 1882 г. освобождал от наследственной пошлины имущество, завещанное в пользу благотворительных и учебных учреждений, монастырей и церквей.
В пореформенный период широкое развитие получили частные благотворительные общества и учреждения, число которых в одной Москве в конце XX в. доходило до 200 (в 1866 г. – 4), а в Петербурге было в 2 раза больше.
Складывающуюся систему общественного призрения, совмещавшую публичные и частные начала, подорвала Первая мировая война и почти разрушила революция 1917 г. Новая власть начала с того, что упразднила все ранее существующие благотворительные заведения и общества [5] .
5
См.: Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. – 2-е изд., доп. – М.: Юстицинформ, 2009.
Сразу же после Октябрьской революции 1917 г. правительство приступило к выполнению основных положений страховой программы, утвержденной на Пражской конференции РСДРП(б). С 1917 по 1922 г. было принято около 100 декретов и распоряжений в области социального обеспечения, открыто около 1500 учреждений по охране материнства и младенчества. Эти нормативные акты заложили фундамент для организации государственной системы социального обеспечения советского типа, предназначенной для трудящихся [6] .
6
См.: Долженкова Г. Д. Право социального обеспечения: краткий курс лекций. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2012. – С. 31.
С введением новой
7
См.: Фирсов М. В. История социальной работы в России: Учеб. пособие. – М.: Изд-во МГСУ “Союз”, 1998. – С. 202.
Положение о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г. устанавливало следующие виды материального обеспечения и услуг: пособия по временной нетрудоспособности, безработице, беременности и родам, на рождение ребенка, погребение, пенсии по инвалидности, медицинскую помощь, протезирование и др. В 1918 г. был создан Всероссийский фонд социального обеспечения.
Постепенно оформляется и административная система социального обеспечения.
В ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, в функции которого входило оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий. В апреле его переименовывают в Наркомат социального обеспечения (НКСО), органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов.
25 июня 1918 г. на I съезде Комиссаров социального обеспечения была определена организационная структура управления социальным обеспечением, его центральных, губернских и уездных органов. Особое внимание было уделено разграничению полномочий Наркомата социального обеспечения с другими комиссариатами. К концу июня 1918 г. на Наркомат социального обеспечения было возложено решение вопросов в следующих направлениях: охрана материнства и младенчества; работа в детских домах; деятельность по обеспечению несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях; выдача продовольственных пайков; обеспечение увечных воинов; медицинская помощь.
Вместе с тем деятельность по социальному обеспечению трудящихся, и в частности выдача различных пособий, осуществлялась другими ведомствами, такими как Комиссариат труда (выдавал пособия безработным), Биржа труда, Комиссариат здравоохранения, Комиссариат земледелия и т. д. В связи с этим появилась необходимость четкого разграничения функций и полномочий различных ведомств. В 1920 г. в ведение Комиссариата труда были отнесены вопросы нормирования заработной платы, учета и распределения рабочей силы, становления общих норм пенсий и пособий. К Комиссариату здравоохранения стали относиться все лечебные учреждения, находящиеся ранее в Наркомате социального обеспечения.
Существенное изменение стратегии социального обеспечения произошло в период НЭПа (начало 20-х гг. XX в.). Основными направлениями деятельности Наркомата социального обеспечения на данный период стали: обеспечение крестьянства и лиц “самостоятельного труда” в порядке обязательной взаимопомощи; кооперация инвалидов; социальное страхование рабочих; государственное обеспечение в городах семей красноармейцев. Наряду с данными видами помощи органам Наркомата социального обеспечения вменялись другие виды деятельности: оказание “помощи жертвам контрреволюции”, борьба с нищенством и проституцией, помощь при стихийных бедствиях, опека и попечительство. Помощь жертвам контрреволюции начинает осуществляться Наркоматом социального обеспечения еще с 1918 г., когда при губернских и уездных отделах Наркомата социального обеспечения организуются отделы, оказывающие помощь пострадавшим. К категории нуждающихся были причислены советские работники, политические амнистированные, политические мигранты, политические беженцы, семьи указанных лиц. Им оказывалась помощь в предоставления работы, одежды, жилья, определении детей в приюты, медицинской помощи больным, временной денежной помощи, пенсий.