Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Коллектив авторов

Следует отметить, что указанный выше Закон о профсоюзах распространяет общественный (профсоюзный) контроль только на следующие сферы:

– занятость и соблюдение законодательства в области занятости;

– выполнение коллективных договоров;

– использование средств страховых фондов;

– соблюдение законодательства о труде и социальной защите работников;

– состояние охраны труда и окружающей среды;

– приватизация государственного и муниципального имущества. Кроме того, ряд федеральных законов содержат нормы, которые конкретизируют и расширяют контрольные полномочия профсоюзов. Так, согласно ст. 26 Федерального закона

«Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» 79 профсоюзы «осуществляют общественный контроль за соблюдением законных прав и интересов застрахованных».

79

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (ред. от 29 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.

Что касается общественных объединений потребителей, то Закон не ограничивается общей декларацией о предоставлении им права осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей, но также наделяет их следующими конкретными правомочиями:

– участвовать в разработке проектов профильных законов и иных нормативных правовых актов;

– проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров, а также достоверности информации о них;

– направлять в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений;

– вносить в органы прокуратуры и федеральные органы исполнительной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, нарушающих права потребителей;

– обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей) и т.п.

Подчеркнем, что наделение профсоюзов и обществ потребителей специальной компетенцией по осуществлению общественного контроля не лишает их возможности участвовать в осуществлении общественного контроля на общих основаниях наравне с другими объединениями граждан.

Статья 4. Общественный контроль

1. Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

2. Общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом, так и в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами. При этом субъекты общественного контроля могут наделяться иными правами и нести иные обязанности помимо предусмотренных настоящим Федеральным законом.

1. Часть 1 комментируемой ст. 4 дает легальное определение понятия «общественный контроль», являющееся центральным звеном всего законодательства об общественном контроле как на федеральном, так и на региональном и местном уровне.

Хотя

законодатель оговаривается, что понятие общественного контроля раскрывается им только применительно к ФЗООК, однако структурообразующий характер данного нормативного правового акта в системе законодательства об общественном контроле обязывает распространить действие указанного определения на всю эту систему.

Анализ определения понятия «общественный контроль» позволяет прежде всего увидеть его логическую структуру, в которой выделяются следующие элементы:

– общественный контроль – это деятельность;

– данную деятельность осуществляют субъекты общественного контроля;

– первой целью данной деятельности является наблюдение;

– объектом наблюдения является деятельность определенных органов и организаций;

– отнесение тех или иных органов и организаций к объектам наблюдения зависит от осуществления ими отдельных публичных полномочий в соответствии с федеральными законами;

– второй целью деятельности субъектов общественного контроля являются общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений, исходящих от органов и организаций, ставших объектами общественного контроля (о понятии «объект общественного контроля» см. п. 2 комментария к ст. 4 ФЗООК).

То, что общественный контроль представляет собой определенную деятельность, не вызывает сомнений. Однако то, что целью общественного контроля является наблюдение, не выдерживает никакой критики. Достаточно сказать, что подобное представление очевидно противоречит ч. 1 ст. 5 ФЗООК, в которой перечисляются цели общественного контроля: обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов ННКО; обеспечение учета общественного мнения при принятии решений органами и организациями, осуществляющими отдельные публичные полномочия; общественная оценка деятельности органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов ННКО. При всей спорности этого перечисления здесь нет и намека на такую цель, как наблюдение за деятельностью каких-либо органов и организаций.

Примем во внимание и то, что сопоставление изложенной выше логической схемы с положениями гл. 3 «Формы и порядок осуществления общественного контроля» комментируемого Закона делает очевидным то, что функция наблюдения полностью реализуется только в общественном мониторинге, который понимается именно как «осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью» органов и организаций, ставших объектами контроля (ст. 19 ФЗООК). Что же касается остальных форм общественного контроля, то наблюдение за деятельностью объектов общественного контроля никак не вписывается в формат ни общественного обсуждения, ни общественной экспертизы, ни любой другой формы из числа перечисленных в ст. 18 ФЗООК.

Следовательно, наблюдение является не целью общественного контроля, а лишь одним из методов его осуществления.

Вторая цель общественного контроля, упомянутая в ч. 1 комментируемой ст. 4, – общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений органов и организаций, ставших объектами общественного контроля. Эта формулировка, очевидно, ближе к целям общественного контроля, как они описаны в ч. 1 ст. 5 ФЗООК. Однако и здесь налицо определенные недостатки.