Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Коллектив авторов

Тогда же были озвучены некоторые принципы, на которых предлагалось строить будущий закон: «Во-первых, самостоятельность общественных объединений, участвующих в осуществлении гражданского контроля, чтобы предотвратить случаи, когда под видом гражданского контроля будут создаваться такие муляжи. И у местных властей будет впечатление, что они создали свое удобное карманное гражданское общество, а на самом деле они получат муляж, а неудобное гражданское общество найдет другие пути реализации своих интересов. Второй принцип – самостоятельность органов гражданского контроля, всеохватность гражданского контроля, всеобщность гражданского контроля, гласность, обязательность гражданского контроля, многообразие форм и, наконец, признание органов гражданского контроля законными представителями неопределенного круга лиц, выступающих в защиту общественных интересов. Введение в российское

право универсального института защиты общественного интереса позволит вооружить граждан прямым и легитимным инструментом влияния на власть» 10 .

10

Информация доступна на официальном сайте Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека по ссылке:events/meetings/read/5/.

Следующим шагом в создании комментируемого Закона стал указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции». В этом документе говорилось: «Предложить Общественной палате Российской Федерации, Торгово-промышленной палате Российской Федерации, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей:

а) в целях формирования целостной системы общественного контроля разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, и представить его председателю президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции…» 11 . В Послании Федеральному Собранию РФ на 2013 г. Президент РФ В.В. Путин подчеркнул: «Прошу Общественную палату, Совет по правам человека, другие общественные и правозащитные организации активно включиться в подготовку проекта закона «Об общественном контроле»» 12 .

11

СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1391.

12

РГ. 2013. 13 дек. № 282.

Фактически вся работа по созданию законопроекта велась в рамках СПЧ. В ней на постоянной основе участвовали члены СПЧ М.А. Большакова, И.Е. Дискин, Б.Е. Кравченко, Я.В. Лантратова, Е.Л. Николаева, М.Ф. Полякова, Е.А. Тополева-Солдунова, С.А. Цыпленков, Г.Д. Чмыхов, В.П. Шапошников, члены Общественной палаты РФ В.В. Гриб, М.В. Островский, представители различных правозащитных организаций В.М. Гефтер, А.А. Гончаров, А.Г. Дудникова, А.С. Карпов, С.В. Колесников, Н.Ю. Чернышева, известные правоведы А.С. Авто-номов, Е.А. Абросимова, А.Г. Дейнеко, Д.И. Милославская, О.А. Околеснова, А.А. Тедеев, Н.Л. Хананашвили и др.

Текст законопроекта обсуждался в рамках выездных заседаний СПЧ в г. Санкт-Петербурге и Калининграде, в ходе слушаний в Общественной палате РФ с участием «Открытого правительства» и др. 13 В конечном счете проект закона был передан главе государства 4 сентября 2013 г. в ходе заседания СПЧ. В результате в перечне поручений главы государства по итогам этой встречи появился такой пункт: «Подготовить для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Срок – 1 марта 2014 г. Ответственные: Володин В.В., Брычёва Л.И., Федотов М.А.» 14 .

13

Информация доступна на официальном сайте СПЧ по ссылке: http://president-sovet.ru/events/field/read/5/.

14

Информация доступна на официальном сайте СПЧ по ссылке: http://president-sovet.ru/documents/read/193/.

Весной 2014

г. в Государственно-правовом управлении Президента РФ на основе проекта, подготовленного СПЧ, сформировался окончательный текст законопроекта, который главе государства предстояло внести в нижнюю палату парламента. Именно на этом этапе из проекта исчезли многие принципиально важные положения: потерялась связь общественного контроля с конституционным правом граждан на участие в управлении делами государства, выпало ключевое понятие защиты общественных интересов, из числа субъектов общественного контроля были исключены граждане и их объединения, пропала глава об электронном ресурсном центре общественного контроля и т.д. В то же время концептуальную основу законопроекта удалось сохранить, в значительной степени предотвратив его превращение в набор красивых деклараций, не имеющих правового значения, каким в свое время стал, например, Закон СССР от 17 июня 1983 г. «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями» 15 .

15

Ведомости ВС СССР. 1983. № 25. Ст. 382.

Настоящий постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» имеет целью прежде всего помочь формированию позитивной и единообразной правоприменительной практики. В то же время авторы комментария, среди которых большинство принимали активное участие в создании комментируемого Закона, ставили перед собой и иную задачу – заложить основы теории правового регулирования общественного контроля, предложить доктрину права общественного контроля.

Поскольку в настоящее время мы наблюдаем формирование новой отрасли законодательства, посвященной общественному контролю, постольку логично попытаться определить ее место в российской правовой системе. Примечательно, что существующие официальные классификации правовых актов никак не учитывают объективный факт существования комплексного правового регулирования в сфере организации и осуществления общественного контроля. В частности, в ранее действовавшем Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, утвержденном Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171, общественный контроль упоминался, но только вместе с производственным контролем и только как разновидность экологического контроля (позиция 240.110.020) 16 . В пришедшем ему на смену Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 17 , вообще не нашлось места для общественного контроля, а контроль за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания можно гипотетически рассматривать лишь в качестве составного элемента позиции 170.030.030 «Учреждения и органы, исполняющие наказания, и контроль за их деятельностью».

16

СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 119.

17

СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

В связи с этим представляется целесообразным дополнить Классификатор правовых актов отдельным подразделом «Общественный контроль», расположив его в разд. 010.000.000 «Конституционный строй» после подразд. 010.170.000 «Общественные и религиозные объединения». В данном подразделе вполне логично смотрелись бы следующие позиции: 010.180.010 «Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты и общественные советы»; 010.180.020 «Общественный контроль за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания»; 010.180.030 «Организация и осуществление общественного контроля в отдельных сферах» и т.п.

На повестку дня выходит и вопрос становления правового регулирования в сфере организации и осуществления общественного контроля в качестве комплексной отрасли (подотрасли) права, правовой науки и учебной дисциплины, причем если признать данную совокупность правовых норм подотраслью права, то неминуемо возникают трудности с отнесением ее к той или иной из существующих отраслей права: комплексный характер правового регулирования в данной сфере не позволяет, на наш взгляд, однозначно отнести ее ни к конституционному, ни к административному праву, ни к какой-либо иной отрасли права.