Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации

Рецензенты:

Шевченко Г. Н. – доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и таможенного права Владивостокского филиала Российской таможенной академии;

Белых В. С. – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, директор Института права и предпринимательства, заведующий кафедрой предпринимательского права Уральского государственного юридического университета.

[email protected]

Позиционирование

законодателем Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о туристской деятельности) как акта, определяющего принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в России, равно как и признание им туристской деятельности одной из приоритетных отраслей экономики, предопределило необходимость обеспечения эффективного правового регулирования данного вида предпринимательской деятельности на фоне возрастающих объемов туристских потоков.

Претворение законодателем отмеченных предписаний в жизнь привело к укрепившимся в последнее десятилетие положительным тенденциям в реформировании туристского законодательства, его восприимчивости к нормам международного права и в устранении законодателем ранее допущенных недоработок и коллизий норм. Вместе с тем нельзя не отметить и ряд имеющихся проблем, наличие которых вплоть до настоящего времени не позволяет обеспечить качественное всестороннее гражданско-правовое регулирование туристских отношений и должный уровень защиты прав и законных интересов российских туристов.

К существующим проблемам следует отнести не только недостаточную проработанность российского туристского законодательства, выраженную в имеющихся внутренних противоречиях и неточностях норм Закона о туристской деятельности, но и полную неурегулированность отдельных видов туризма (самодеятельного и экстремального), в которых проблемы защиты прав туристов стоят наиболее остро. Неясность терминологии, несовершенство законодательства в вопросах содержания и формы договора оказания туристских услуг, ответственности туроператоров, финансового обеспечения туроператорской деятельности, отсутствие разъяснений Верховного Суда Российской Федерации норм Закона о туристской деятельности предопределяют наличие в правоприменительной практике значительного количества препятствий на пути к обеспечению должного уровня защиты прав и законных интересов российских туристов.

Данные обстоятельства предопределяют необходимость проведения детальных научных исследований, глубокой проработки существующих в области гражданско-правового регулирования туристских отношений проблем и выработки путей их решения. Работа в данном направлении послужит как развитию действующего в сфере туризма законодательства и повышению эффективности правового регулирования, так и обеспечению высокого уровня защиты прав и законных интересов граждан России в сфере оказания туристских услуг.

С. В. Завьялова

Начало историографии туризма, если понимать под ним прежде всего путешествия, трудно датировать годом

или даже столетием: люди путешествовали всегда. Однако закрепление складывающихся в сфере туризма общественных отношений в качестве объекта правового регулирования в России связывают со вторым десятилетием XX в. в силу признания абсолютной общественно-воспитательной полезности таких отношений как рычага идеологической пропаганды и коммунистического воспитания народа советской властью, придавшей им статус сферы туристско-экскурсионного обслуживания1.

Исходя из отмеченного, хронологическими границами изучения генезиса законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР с историко-правовой точки зрения стали 1917–1992 гг. Годы нижнего и верхнего временных пределов, кардинально изменившие общественно-государственное устройство России, предопределили тотальную модернизацию всех сфер жизни общества и их правового регулирования. Так, после Октябрьской революции 1917 г. туризм – «… часть культурной работы, глубоко политическое явление»2, а система источников правового регулирования этой сферы только начала свое формирование. Тогда как после 1992 г. в силу становления в России свободного рынка, сопровождавшегося множественными преобразованиями, важнейшим из которых стало развитие не только базисных отраслей экономики, но и ряда перспективных отраслей непроизводственной сферы, туризм – «…диверсифицированный межотраслевой комплекс социально-бытовой инфраструктуры»3, при этом страна сталкивается с проблемой отсутствия законодательного регулирования этой сферы.

Причины сложившейся после 1992 г. ситуации, и здесь мы солидарны с мнением В. М. Лебедева, выражены в неполучении законодательного развития конституционного признания туризма (ст. 41 Конституции СССР 1977 г.) ни в Основах гражданского законодательства ССР и союзных республик (1961 г.), ни в Гражданском кодексе РСФСР (1964 г.). Превалирующее большинство вопросов функционирования туристско-экскурсионной индустрии урегулированы ведомственными нормативными актами Центрального совета по туризму и экскурсиям Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов4 (далее – ЦСТЭ ВЦСПС).

Отсутствие отраслевого закона в сфере туризма, на наш взгляд, являлось следствием ряда причин. К ним в полной мере можно отнести и реализацию большей частью населения СССР своего конституционного права на отдых5 путем использования одного из двух возможных способов: 1) приобретение путевок в санаторно-курортные учреждения, турбазы, находящиеся с иными объектами туристско-экскурсионной индустрии в собственности государства (плановый туризм)6; 2) походы, организуемые их участниками самостоятельно или с помощью туристских секций, клубов, учебных заведений и т. д. (самодеятельный туризм)7.

Таким образом, исходя из обстоятельств существовавшей действительности, наличие отраслевого закона не требовалось, поскольку (как будет показано далее) ЦСТЭ ВЦСПС не только создавал нормативную и методическую базу в сфере туристско-экскурсионного обслуживания, но и осуществлял абсолютный контроль организации туристского рынка в стране. Въездной и выездной туризм в свою очередь и связанные с ним вопросы страхования туристов, их размещения и обслуживания решались Госкоминтуристом и были его монополией, а организацию и контроль иностранного молодежного туризма осуществляло Всесоюзное акционерное общество «Спутник».