Расцвет и упадок государства
Шрифт:
За 15 лет до прусской катастрофы вся огромная французская система купли-продажи должностей администрации была повержена одним ударом вместе с societe d'ordres [317] , в котором она была укоренена. Как и в Пруссии, бюрократия была, так сказать, выдернута с корнями и отделена от гражданского общества; пропасть между ними, которая начала возникать во второй половине XVII в., окончательно сформировалась, когда бюрократия сформировала собственную особую идентичность и была поставлена над обществом. В своем обращении к Национальному собранию Мирабо выразил это следующим образом: отныне Франция будет различать только два типа людей — граждан, с одной стороны, и правительственных чиновников — с другой. За этими смелыми словами вскоре последовали действия. Наполеон расчистил руины, оставленные Революцией. Мешанина из множества интендантов и губернаторов провинций, pays d'etat [318] и pays d'election [319] была отменена. На ее место пришел ультрасовременный, крайне централизованный правительственный аппарат, состоящий из чиновников на жалованьи, верхний эшелон которого включал кабинет и conseil d'etat [320] и щупальца которого проникли в каждый departement [321] и arrondissement [322] . Позже он стал моделью, на которую ориентировались все
317
Общество рангов (франц.). — Прим. научн. ред.
318
Провинции, имеющие свой представительный орган, обладающие особым юридическим статусом и не подчиняющиеся прямому королевскому управлению (франц.). — Прим. пер.
319
Провинции, подчиняющиеся прямому королевскому управлению (франц.). — Прим. пер.
320
Государственный совет (франц.). — Прим. пер.
321
Департамент (франц.) — единица административно-территориального деления во Франции после Французской революции (франц.). — Прим. пер.
322
Округ (франц.) — Прим. пер.
323
М. Broers, «Italy and the Modern State: The Experience of Napoleonic Rule» in F. Furet and M. Ozouf, eds., The French Revolution and the Creation of Modern Culture (Oxford: Pergamon, 1989), vol. III, p. 489–503.
324
J. P. A. Coopman, «Van Beleid van Politie naar Uitvoering en Bestuur, 1700–1840,» Bijdrage en Mededelingen betreffende de Geschiedenis der Nederlanden, 104, 1989, p. 579–591.
325
I. Mieck, «Napoleon et les reformes en Allemagne,» Francia, 15, 1987, p. 473–491.
326
C. Mucoz de Bustilo, «Remarks on the Origins of Provincial Administration in Spain,» Parliaments, Estate and Representation, 14, I, 1994, p.47–55.
Поскольку Французская революция уничтожила societe d'etats вместе с местными парламентами, привела к уплощению и атомизации социальной структуры, власть французской бюрократии вскоре достигла невиданных высот. В следующем столетии формам правления было суждено претерпеть множество изменений: от империи к абсолютной монархии, затем — к конституционной монархии, затем — к республике и, после еще одной империи, снова к республике. С каждой новой революцией административная структура сотрясалась. Однако после того, как некоторых чиновников казнили или увольняли, бюрократия становилась еще сильнее, чем раньше; подобно тому, как океанские волны не влияют на подводные течения, так и основы, заложенные в 1800–1803 гг. во многом сохранились до наших дней. Теоретически, это была четко отлаженная машина, полностью управляемая правительством и выполнявшая его приказы. На практике, даже Наполеону — который, как говорили в то время, il salt tout, il peut tout, il fait tout [327] — было не под силу управлять страной, насчитывающей 30 млн жителей, с помощью декретов, тем более учитывая, что он часто находился вне страны во время военных кампаний.
327
Он знает все, он может все, он делает все (франц.). — Прим. пер.
К этому времени Британия, имеющая многовековую систему неоплачиваемой администрации, живущей за счет коррупции, сильно отставала. С 1790-х годов стали публично выдвигаться требования реформ. Одним из тех, кто призывал прекратить смешивать частное и публичное, был Иеремия Бентам; отчаявшись быть услышанным в собственной стране и ориентируясь на достижения Франции, он даже написал большую часть своих работ на французском [328] . Если Бентам был философом и либералом, то Бёрк был парламентарием и консерватором, который во многих аспектах направлял британское общественное мнение в направлении, прямо противоположном всему, за что ратовала Французская революция. Поэтому так удивительно видеть его призывающим к созданию класса людей, «от всего отрекшихся и преданных лишь общественному благу, не имевших иных привязанностей, кроме общественных уз и общественных принципов, людей, неспособных превратить общественное имущество в личное богатство, людей, отказавшихся от собственных интересов, …для коих личная бедность была честью, а внутреннее повиновение заменяло свободу.» [329] .
328
См., напр.: Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства. М.: РОССПЭН, 1998.
329
Бёрк Э. Размышления о революции во Франции. London: Overseas Publications Interchange Ltd., 1992. С. 245–246.
По ходу дела британское правительство предпринимало различные меры по модернизации административной системы страны. Регулирующий акт, который лорд Норт как премьер-министр провел через Парламент в 1773 г., запретил сборщикам налогов и лицам, занимающимся отправлением правосудия, участвовать в торговле или принимать подарки. Процент чиновников высшего ранга, получавших жалованье, а не вознаграждения за ведение дел, увеличился; тот факт, что министры проводили большую часть времени в Парламенте, тем самым оставляя каждодневную бюрократическую работу своим постоянным заместителям, свидетельствовал еще об одном шаге в сторону бюрократизации. Эти меры вступили в силу, когда разразились Великая Французская революция и наполеоновские войны, которые заставили правительство обеспокоиться более серьезными вещами, нежели «исчисление удовольствия» Бентама — формула, с помощью которой он надеялся найти средства, лучше всего подходящие для того, чтобы сделать максимально счастливым каждого человека в королевстве. Старая скрипучая машина осталась нетронутой. В целом она работала превосходно, позволяя финансировать собственные военные усилия, субсидировать военные действия союзников и завершить войну на таких условиях, которые делали Британию величайшей державой в мире. Прогресс возобновился только в 1830-е годы, когда индустриализация уже преобразила страну, создав сильный средний класс горожан, которые настаивали на том, чтобы был положен конец коррупции старой аристократии.
После того, как Билль о реформе 1831 г. отменил «гнилые местечки» и расширил электорат на 60 %, с последними синекурами было покончено. Согласно новому закону членам парламента запрещалось занимать административные посты; далее, в 1840-х годах реформы сэра Чарльза Тревельяна привели к созданию современной государственной службы с ее обязательными вступительными экзаменами, служебной лестницей, пенсиями по выходу в отставку и определенным, пусть порой и странным, способом ведения дел. Небезынтересным является тот факт, что эта система была создана по модели, впервые внедренной в Ост-индской компании — частной организации, которой правительство поручило контроль над Индийским субконтинентом, и которой Тревельян посвятил 14 лет своей карьеры [330] .
330
Об этих реформах см.: E. W. Cohen, The Growth of the British Civil Service, 1780–1939 (London: Allen and Unwin, 1941), ch. 5; E. T. Strokes,
Для всех стран, хотя и с некоторыми незначительными различиями, в течение полутора веков после 1648 г. было характерно усиление власти государственной бюрократии, как в той части, которая ведала внутренним управлением, так и в той, которая отвечала за внешние сношения. Однако чем более сильная и централизованная бюрократическая система требовалась правителям для управления государством, тем в большей степени контроль за государственными делами переходил из рук самих правителей в руки бюрократов. В числе первых, кто, подобно флюгеру, мгновенно почувствовал, откуда дует ветер, были аристократические семьи Франции и Англии. Еще до 1789 г. они начали отдаляться от королевского двора и перебираться, соответственно, в Лондон (где реальная власть постепенно сосредотачивалась в Уайтхолле) или, как во Франции, в свои загородные резиденции [331] . К 1798 г. процесс зашел настолько далеко, что в словаре Французской Академии появилось определение бюрократии как «власти, влияния руководителей и служащих государственных органов». Пятнадцать лет спустя немецкий словарь иностранных выражений объяснил этот термин как «власть, которую различные правительственные департаменты и их подразделения имеют над своими согражданами» [332] . Что касается самих монархов, многие из них с 1848 г. возобновили свои путешествия, теперь уже по железной дороге. Учитывая тот факт, что реальной власти в их руках уже но было, то где именно в данный момент находится государь, не имело особого значения. Не был исключением и кайзер Германии Вильгельм II, который хотя и был «самым абсолютным» из всех монархов того времени, за исключением лишь русского царя, мог находиться за пределами Берлина месяцами и получил за это прозвище Reisekaiser [333] .
331
См.: M. von Boehm, Frankreich im 18. Jahrhundert (Berlin: Weidemann, n. d.), p. 67, — заметки о том, как кланы Роганов, Ноэлей и Монморанси покинули двор Людовика XVI.
332
Academie francaise, Dictionaire de la langue francaise (Paris: Bassagne and Maison, 1798 supplement); J. H. Campe, Wortebuch (Braunschweig: Bouvier, 1813), p. 161.
333
Странствующий император (нем.). — Прим… пер.
Рост численности и могущества бюрократии, описанный в этой главе, хотя и проходил разными темпами в разных странах, происходил независимо от происхождения государства, т. е. от того, была ли это абсолютная, конституционная или парламентская монархия; от того, было ли оно создано при помощи вооруженного насилия, как это по большей части было во Франции, Австрии и Пруссии, или при помощи финансового капитала, как в Нидерландах и — немного иным способом — в Англии; и, наконец, от того, было ли государство национальным или многонациональным, централизованным или федеративным, монархией или республикой. Нерадивые правители, такие как Генрих VIII в Англии или Людовик XV во Франции, обнаружили, что их поймала в ловушку и обошла собственная бюрократическая система, но то же самое относится и к таким энергичным правителям, как Филипп II в Испании и Фридрих Великий в Пруссии, хотя и по совершенно противоположным причинам. Наследные правители, наслаждаясь пожизненной властью на троне, не смогли справиться с системой, которую они сами создали; то же самое по удалось сделать, хотя опять же по противоположным причинам, и избранным правителям за свой гораздо более короткий срок пребывания у власти. Как заметил Гегель, к началу XIX в. было достигнуто такое состояние, когда бюрократия сама стала государством, высоко вознесясь над гражданским обществом и превратившись в хозяина этого общества.
Бюрократическая система, с одной стороны, подразумевает существование информации — этого зерна для административной мельницы, а с другой стороны, дает возможность генерировать все большее количество информации. Одним из первых и наиболее важных шагов в этом направлении было четкое определение того, какие территории принадлежат тому или иному правителю. В Средние века это в основном делалось ad hoc: имение простиралось от этого холма до той реки, провинция включала территорию от города А до горы B. В обществе, состоящем преимущественно из неграмотных людей, подобная информация «извлекалась из памяти» при помощи надежных стариков, как гласила соответствующая формула, и «записывалась в память» с помощью местных свидетелей. Для того чтобы им впоследствии не изменила память, их иногда окунали в реку или давали им звонкую пощечину. К слову сказать, отсюда пошел обычай посвящать воина в рыцари, касаясь мечом его плеча.
Точных карт, изображающих территорию страны или хотя бы провинции, не существовало до середины XVII в., пока голландец Виллеборд Снелл (Снеллиус) не начал применять тригонометрию для их составления. Первые попытки создать такие карты были предприняты в Италии во второй половине XV в., что совпало с периодом бурного развития страны [334] . Во Франции карта, изображающая всю территорию королевства, была создана в 1472 г. Однако это был просто эскиз, который должен был давать лишь общее представление. Он не имел определенного масштаба и не годился ни для дипломатических, ни для административных целей. При полном отсутствии карт невозможно было применить современную систему изображения границ государства, не говоря уже об измерении его территории. Даже в 90-х годах XVII в. великий французский военный инженер Вобан, состоявший при дворе Людовика XIV, представил расчеты территории Франции, которые отличались друг от друга на треть; в других государствах ситуация была еще хуже. В тех случаях, когда в результате войны или заключения договора определенная территория переходила от одного правителя к другому из-за отсутствия хороших карт, почти невозможно было точно определить ее методами картографии. Вместо этого она описывалась в терминах мелких территориальных единиц, таких как графства, районы или общины, чьи границы были более или менее известны и правителям, и населению. И действительно, существовала тенденция рассматривать страны как состоящие из территориальных единиц такого рода.
334
См.: J. Marino, «Administrative Mapping in the Italian States,» in D. Buisseret, ed., Monarchs, Ministers and Maps: The Emergence of Cartography as a Tool of Government in Early Modern Europe (Chicago: University of Chicago Press, 1992), ch. 1.
Первая граница, обозначенная на земле с помощью камней, была проведена между Швецией и Бранденбургом в конце Тридцатилетней войны [335] . На конференции в Неймегенев 1678— I 679 гг. для определения границ между двумя государствами — на сей раз Франции и Южных Нидерландов — использовались реки. В 1718 г. договор, заключенный императором Карлом VI и голландцами, создал новый прецедент: текст сопровождался картой, где линиями были отмечены новые границы [336] . Идеей, согласно которой территории той или иной монархии или республики можно обозначать одним определенным цветом, мы обязаны географу из Гамбурга Иогану Гебнеру (1680–1713). На протяжении XVIII в. прочно вошло в практику использование разных способов нанесения линий для различения международных границ и границ, разделяющих провинции; и все же еще в 1762 г. британский посол в Копенгагене, выступая посредником в дипломатическом споре, обнаружил, что на карте не обозначена граница между Гольштейном (который был частью Империи) и Данией (которая таковой не была). Та карта, которую он тогда раздобыл, содержала информацию более чем 160-летней давности [337] .
335
G. Parker, The Thirty Years War (London: Cambridge University Press, 1984), p. 217.
336
G. Clark, The Seventeenth Century (London: Clarendon, 1966 edn.), p. 144.
337
J. Black, The Rise of the European Powers, 1679–1793 (London: Edward Arnold, 1990), p. 194–196.