Россия и современный мир №4 / 2012

Игрицкий Юрий

Наконец, имеет место терминологическая путаница (смешение целей, функций, задач, способов и методов); проявляется разный уровень абстрагирования или, наоборот, конкретизации. В результате количество функций государства может увеличиваться до бесконечности, так как отсутствуют четкие критерии их выделения. Как отмечает О. Гаман-Голутвина, административная реформа в РФ началась с призывов сократить избыточное число функций государства. Назывались цифры 500, 600, 800 и даже 5000 функций, якобы выполняемых современным российским государством, тогда как в теории и практике государственного управления их насчитывают от 5–6 до 10–12. Очевидно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежало расширительное толкование понятия функций, отождествляющее их с видами работ [1, с. 110–111]. Кроме того, не было проведено разграничение между полномочиями и функциями государства, полномочиями и функциями государственных органов, прежде всего органов исполнительной власти.

Между тем подобное различение весьма существенно как концептуально, так и практически. Гипертрофированные полномочия административно-политической бюрократии (органов государственного управления) действительно необходимо урезать, тогда как государству не должно непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями [1, с. 110–111]. Однако принципы разделения функций государства и функций государственных органов не установлены и до настоящего времени. Более того, этот вопрос даже не рассматривается.

Согласно одному из определений, функция федерального органа исполнительной власти означает нормативно установленный вид властной деятельности этого органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации [2, с. 114]. Приводятся возможные классификация функций органов исполнительной власти по различным признакам, в частности: а) по характеру (политические, ресурсно-распределительные, контрольные, обеспечения внешних и внутренних интересов и безопасности государства, правоохранительные («силовые»), аналитические и т.п.); б) по значимости (основные и вспомогательные); в) по уровням управления (федеральный уровень, уровень субъектов РФ, органов местного самоуправления); г) по слагаемым управленческого цикла (аналитические, планово-прогнозные, исполнительные, учетные, контрольные) [2, с. 115]. Но каким образом должно осуществляться согласование функций органов государственного управления с функциями государства неясно. Правовые формы для этого существует (например, положения об отдельных органах государственной власти), но принципиальные вопросы не решены.

Следует отметить, что все классификации функций государства исходят только из общественно значимых целей. Вместе с тем нельзя игнорировать то обстоятельство, что система органов управления имеет и свои собственные цели, в том числе цель самосохранения. Это объективно вытекает из ее свойств как системы. Поэтому, наряду с общественно значимыми целями необходимо рассматривать и собственные цели данной системы, а также их соотношение. Очевидно, что цели управляющей системы и цели социума должны быть согласованы. Следовательно, требуется и согласование соответствующих им функций. Сложность заключается в том, что варианты сбалансированного состояния различны и далеко не всегда гармоничны.

Кроме того, перечень функций государственных органов управления, особенно федеральных, по самому их определению, не может включать в себя сотни, тем более – тысячи позиций. Например, в справочной модели бизнеса федерального правительства США идентифицировано 153 внутренних и внешних функций, которые принадлежат одной из четырех областей деятельности государства (правительственных органов): услуги для граждан, обеспечение способа предоставление услуг, обеспечивающие функции и функции управления ресурсами. Правительство Германии в ноябре 2001 г. идентифицировали 383 различные услуги (функции) государственных органов. После исключения избыточных функций, комбинирования существующих и добавления новых на ноябрь 2002 г. насчитали 410 функций федерального правительства [4, с. 28]. В начале административной реформы в России Правительственной комиссией по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции федеральных органов исполнительной власти, а в настоящее время признается необходимость регламентации 889 функций органов управления федерального уровня 42 . Огромная разница при идентификации функций государственных органов управления с другими странами свидетельствует о том, что в России или иначе трактуется это понятие, или объем государственной деятельности значительно больше. По мнению некоторых специалистов, произошла определенная подстановка терминов – вместо «функций» стали рассматривать «задачи» [4, с. 28]. Таким образом, содержательное разделение функций, задач, целей, работ в отечественной системе органов государственного управления все еще ждет своего концептуального и прикладного решения.

42

Набиуллина Э.С. «Подведение итогов административной реформы в 2006–2010 гг. Приоритетные направления совершенствования государственного управления в 2011–2013 гг.»: материалы конференции «Развитие государственного управления в России. Настоящее и перспектива», 03.12.2010, Москва. – Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/doc20101203_04

Прямой связи между функциями государства и функциями органов государственного

управления в настоящее время не прослеживается. А создать на основе существующих классификаций функций государства реальную систему органов государственного управления невозможно. Попытки построения дерева целей, функций и задач государства предпринимались не раз, но переход от них к системе органов государственного управления недостаточно обоснован. Можно выполнить декомпозицию целей и функций государства, но что ей должно соответствовать: органы управления разного уровня или внутренняя организация органа управления соответствующего уровня? И как должны сочетаться функции государства и функции отдельного органа государственного управления? Однозначных ответов на эти вопросы нет. Между теоретическими конструкциями и фактическими действиями нужен посредник – методология государственного управления. В России она только появляется. При этом развитие теории идет в одном направлении, а практика – в другом.

Возможно, потребность в теоретическом решении всех этих вопросов не так уж и значительна. Но, по крайней мере, следует адекватно оценивать положение. Сейчас формирование системы органов управления происходит «снизу вверх» – на основе определения функций государственных органов, преимущественно путем «проб и ошибок». Это во многом стихийный процесс, причем не только в России, но и в других странах мира.

Например, во Франции законодательное закрепление структуры министерского звена управления и компетенции министров отсутствует. Французская административно-правовая наука центральную администрацию определяет как структурный элемент министров. Министерство считается совокупностью административных служб, обеспечивающих деятельность министра, и включает министра, персонал, бюджет министерства. Перечень министров устанавливается премьер-министром при формировании правительства, а утверждается президентом по предложению премьер-министра. Количество и компетенции министров не являются стабильными. Основные направления деятельности министерств устанавливаются правительственными декретами, после обсуждения в Совете министров и заключения Государственного совета [7].

В Германии система государственного управления характеризуется большей определенностью. Основным принципом является отраслевая организация министерств и ведомств. Несмотря на известную централизацию государственного управления и расширение функций центральных ведомств, отраслевое начало (разработанное еще в 1973 г.) сохраняется. Оно задает и внутреннюю структуру федеральных министерств [7]. В Германии выделяют восемь типов действий федерального правительства: сбор, обработка и предоставление общей и специализированной информации; консультирование; подготовка политических решений или законов; взаимодействие между ведомствами; общие процедуры обработки заявлений, поступающих в государственные ведомства; реализация процедур закупок; процедуры оказания содействия и помощи; реализация функций надзора и контроля [4, с. 41]. При этом четкой классификации органов управления нет, а функции отдельных министерств не всегда укладываются в строго очерченные рамки [7].

Высказывается мнение, что классификации функций государства в целях формирования системы государственного управления вообще быть не может. Такое суждение представляется весьма сомнительным. Просто решение этих проблем лежит не в области экономической науки или правоведения, а в сфере теории управления. В России эта область научного знания применительно к государству развита слабо. Поскольку проблема создания системы органов государственного управления на основе функций государства как научная задача не ставилась, здесь много нерешенных теоретических вопросов.

Как уже отмечалось, построение отечественной системы органов государственного управления осуществляется «снизу вверх» – по некоторой комбинации их функций и сфер деятельности (полномочий и компетенций). Научная обоснованность такой конструкции явно недостаточна. Определение специфических функций (группы функций), для реализации которых должен создаваться орган государственной власти (управления), остается одной из труднейших задач государственного строительства в России [3, с. 111]. Основания для построения федеральных органов исполнительной власти носят скорее субъективный характер, а число возможных логических комбинаций весьма значительно. Такая недостаточная рациональность структуры отечественного государственного аппарата является одной из причин низкой эффективности системы государственного управления в России.

Литература

1. Административные реформы в контексте властных отношений: Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. – М., 2008. – 367 с.

2. Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс: В 2 т. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – Т. 1. – 463 с.

3. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: Правовой аспект. – М.: Формула права, 2008. – 508 с.

4. Данилин А.В. Электронные государственные услуги и административные регламенты. От политической задачи к архитектуре «электронного правительства». – М.: Изд-во Инфра-М, 2004. – 336 с.