Российская экономика: Условия выживания, предпосылки развития
Шрифт:
То, что можно и нужно сделать для этих отраслей — это отменить неоправданные ограничения на свободу хозяйствования, привлечение средств и оказание платных услуг, сохраняя контроль за объемом и качеством бесплатных услуг, оказываемых данными учреждениями.
В настоящее время острая нехватка бюджетных средств повсеместно соседствует с произволом и расточительностью в их распределении и использовании. Настоятельно необходимо обновление нормативной базы расходования этих средств. Причем, в отличие от того, что было сделано при подготовке нового Бюджетного кодекса, требуется в полной мере учитывать потребность в маневре ресурсами и гибком сочетании бюджетных и внебюджетных источников, без чего
Необходима реформа финансирования отраслей социально-культурной сферы, которая включала бы последовательную реализацию субсидиарного принципа удовлетворения социальных потребностей. Имеется в виду, что региональная политика должна дополнять политику, проводимую на муниципальном уровне, а федеральная политика — региональную.
5. Бюджетный федерализм
В ближайшей перспективе практически неизбежен глубокий разрыв между требованиями населения в отношении социальных гарантий и способностью государства их реально предоставить. Эскалация этих требований в конечном счете чревата социальным взрывом либо победой на выборах безответственных, экстремистских сил. Попытки убедить людей в том, что сокращение гарантий диктуется соображениями эффективности и справедливости, резко повышают вероятность такого исхода. Напротив, идея вынужденного социального дефолта, сопровождаемого немедленным принятием конкретной программы поэтапного восстановления и расширения гарантий могут, в принципе, дать шанс для консолидации общества. Однако существенным препятствием для реализации этого шанса является нынешнее состояние бюджетного федерализма, при котором сфера фактических полномочий, а значит и реальной ответственности федерального центра, по существу, шире, чем это предусмотрено действующей Конституцией.
Так, в отношении сфер образования и здравоохранения Конституция отводит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов лишь “общие вопросы” и “координацию”, что вообще говоря, предполагает развитие этих сфер на основе (и в меру) собственных финансовых возможностей регионов. Однако существующую налоговая и бюджетная система выстроена на базе неявного предположения о почти неограниченных правах и обязанностях федерального центра в области выравнивания межрегиональных различий. Такую постановку вопроса могут себе позволить те федеративные государства, для которых характерны, во-первых, относительное экономическое благополучие и стабильность, во-вторых, сопоставимость числа регионов-доноров с числом регионов- реципиентов и, в-третьих, наличие в регионах-донорах общественного консенсуса в отношении помощи более слабым.
В ближайшей перспективе Россия, к несчастью, обречена на глубокое фактическое неравенство социальных условий в регионах. Речь идет не о введении такого неравенства, а о признании его давно сложившихся реальных масштабов. Пропагандистская фикция, будто школьное образование в Дагестане примерно такое же, как в Санкт-Петербурге, была нужна целенаправленно сформировавшему ее советскому агитпропу, но вредна как для петербуржцев, так и для дагестанцев. Усилия по выравниванию региональных различий предпринимались десятилетиями, но фактически оказались неэффективными, причем нынешняя экономическая ситуация не позволяет предпринимать эти усилия в прежних масштабах. Отказ от иллюзии в данном случае необходим не для того, чтобы оправдать бездействие, а чтобы напрячь силы для сохранения политического единства России.
Нельзя предотвратить неравенство, однако можно и необходимо предотвратить
Если не строить иллюзий, тягостный, но реальный способ избежать катастрофы состоит в том, чтобы провести налоговую и бюджетную реформу на основе следующих принципов:
• федеральные налоги обеспечивают выполнение функций, отнесенных Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации;
• субъекты Российской Федерации полностью свободны в формировании и проведении налоговой политики для выполнения функций, отнесенных к их ведению, в том числе совместному с Федерацией;
• финансовое участие Федерации в решении задач, отнесенных Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов, осуществляется за счет специального фонда, формируемого посредством целевых налогов; этот фонд соразмерен потребности в общенациональных мероприятиях, например противоэпидемических, а также той степени межрегионального перераспределения, которая признается адекватной экономическим, социальным и политическим реалиям конкретного среднесрочного периода;
• получение субъектом Федерации средств из указанного фонда может в законодательном порядке обусловливаться принятием на себя некоторых обязательств, в том числе тех или иных добровольных временных самоограничений в области налоговой и бюджетной политики.
При перераспределении доходных источников между уровнями бюджетной системы требуется также существенно усилить потенциал органов местного самоуправления, особенно в крупных городах.
Более тесная увязка налоговых прав и обязательств с местными нуждами и выгодами — это, по существу, единственный реальный путь воспитания культуры налогоплательщиков. Иллюзорно полагать, что можно полицейскими мерами добиться решительного перелома в уплате федеральных прямых налогов. Но чтобы следующее поколение воспринимало уплату налога как моральный долг, надо попытаться убедить нынешнее помогать ближайшим школам и поликлиникам. Естественно, этого никогда не добиться, если налогоплательщик уверен, будто о каждой школе обязаны позаботиться в Кремле.
В сфере бюджетного федерализма, как и в других сферах, переход к исполнимым, т. е. отражающим сложившиеся реалии, нормам может и должен сопровождаться повышением требовательности и ответственности. В данном случае это предполагает усиление властной вертикали федеральный центр — регионы — муниципалитеты.
6. Государство
Развитие отечественной экономики в 90-х годах, кажется, не оставило камня на камне от либерального мифа о том, что освобождение рынка само по себе сформирует эффективные предприятия и институты. Усиление регулирующей роли государства и его ответственности в экономике стало поистине общим местом лозунгов и программ. Надежды на рынок сменились надеждой на государство.
Но освобождаясь от одного мифа, желательно не попасть в обьятия другого. К сожалению, наше государство не отличается в лучшую сторону от нашего рынка. Оно столь же неэффективно и вырождено, оно на проверку не является тем, за что мы желаем его принимать. Аппарат государства раздут и неэффективен, он не является адекватным инструментом экономической политики. Перед тем как увеличивать роль государства в экономике, полезно разобраться, что же именно будет увеличиваться.