Русский народ и государство

Алексеев Николай Николаевич

3. Усовершенствование государственного строя

I. Организующие начала. В современном человечестве довольно распространена уверенность, что в смысле политических форм западной культурой достигнута некоторая ступень совершенства, которую можно считать если не высшей, то, во всяком случае, очень близкой к конечному политическому идеалу. Мы говорим о той политической форме, которую ныне принято называть «правовым государством». И действительно, политическая жизнь некоторых, наиболее развитых народов западной культуры безмерно глубже проникнута началами права, чем жизнь государств других культур и других эпох, политический режим которых по сравнению с современным поистине кажется основанным на произволе и бесправии. Проявлением такого «оправления» государства, с одной стороны, служит господство принципа формальной законности, который стал неотъемлемым свойством политической жизни западных демократий; с другой стороны — принцип неотчуждаемых личных прав, обеспечивающих неприкосновенность и свободу современного человека. Новейший политический строй западных государств настолько проникнут названными началами, что вопрос об их дальнейшем преобразовании для многих современных политиков сводится только к тому, чтобы и в будущем еще более их укрепить и укоренить в современной жизни. Ближайшим шагом в этом направлении считают ныне разрешение вопроса о социальных и экономических правах граждан, что и составляет правовую сторону экономической проблемы современного социализма. В указанном направлении течет и деятельность современного законодательства, в котором за последние десятилетия огромную роль играют законы, касающиеся урегулирования социально-экономических условий жизни современных обществ. Однако наряду с этим процессом наблюдается одно очень любопытное явление, которое с точки зрения практической политики нельзя не считать чрезвычайно знаменательным: в современном правосознании

постепенно угасает идея личных прав, влияние которой на современный «правовой» режим было огромным. Ее место занимает принцип объективного права, то есть юридической нормы, формального государственного закона и устанавливаемых им общественных обязанностей [689] . В современном правосознании идея обязанностей не только начинает преобладать над идеей права, но и совершенно затемняет эту последнюю. Таким образом, «господство права» в современном государстве представляется как дальнейшее развитие не идеи личных прав, но понятия формальной законности — «объективного права». Существует некоторая серьезная опасность, что в результате укрепления этих стремлений идея права совершенно выродится. «Правовой» режим, сведенный к формуле: должно исполнять предписанное, если оно предписано законом, может преуспевать и в государстве чисто полицейском, основанном на преобладании повинностей над правами и уделяющем очень мало места укреплению этих последних. И такое, чисто тягловое государство может основываться на режиме законности, а не на произволе, а потому может и не обнаруживать характера деспотии. Однако неправильно называть его государством «правовым» и по существу дела, так как в нем будет отсутствовать или будет доведена до минимума деятельность правоустановления (ср. Отд. II, гл. I, § 3), и по историческим соображениям, так как идея правового государства родилась из борьбы с государством полицейским. Современная политика как будто склоняется к той мысли, которая в эпоху процветания европейского либерализма казалась самой ретроградной — что усовершенствование государства должно идти не путем укрепления прав, но посредством обременения повинностями. Происходит, таким образом, как бы возвращение политического сознания назад к политическим идеалам, считавшимся отжившими и позабытыми. Отсюда стремление воскресить некоторые старые политические понятия, как, например, Staatsraison — реабилитировать старых политических мыслителей, как Макиавелли — переоценить даже старую идею полицейского государства [690] .

689

Так называемая школа объективного права, родоначальниками которой нужно считать Дюги и Кельсена.

690

Ср. литературу, указанную во Введении.

Справедливость означенных стремлений следует признать в той мере, в какой теория либерального государства склонна была умалять идею обязанности за счет идеи права; но стремления эти должны быть решительно отвергнуты в тот момент, когда они впадают в другую крайность и заслоняют права обязанностями. Совершенное государство должно быть построено на гармоническом, «соразмерном» отношении обеих сфер государственной жизни — нормативной и атрибутивной. Оно должно стремиться к установлению равновесия между обязанностями и правами во всех основных сферах государственного бытия (ср. Отд. II, гл. I, § 3). В экономической сфере выражением такого равновесия является так называемая государственно-частная система хозяйства; но проведение того же принципа должно быть осуществлено и далее — соразмерность «централизованного» и «автономного» начала должна быть установлена также и в области организации быта, духовной и нравственной жизни. Нахождение такой соразмерности всегда есть конкретная задача, решение которой зависит от многочисленных факторов — от отношении населения к территории, от степени развития производительных сил, от общих экономических условий, от возраста и развития культуры и т. п. Оттого названную задачу не может и не должна решать общая теория государства. Теория государства обязана выставить основную политическую норму, согласно которой только путем нахождения названной соразмерности можно довести государство до степени относительного совершенства.

II. Организованный порядок. 1) Переходя к вопросу об организации официального государственного аппарата в совершенном государстве, мы должны прежде всего решить вопрос, должно ли такое государство по типу своему быть «властническим» или же «демотическим», народным (ср. Отд. II, гл. II, § 4). В первом случае для выделения официальных носителей государственной власти достаточно было бы, если бы ведущий слой обособил из своей среды известный корпус лиц, специально предназначенных для управления государственным аппаратом (его можно было бы назвать управляющей группой или государственным нарядом). Такой корпус должен быть составленным из лиц, специально подготовленных к управлению как теоретически, так и практически. Чтобы не превратиться в бюрократию, он мог бы быть подвижным по своему составу, а также ответственным по своим действиям перед населением. Он был бы фактическим обладателем государственной мощи и официальным носителем государственного суверенитета (ср. Отд. II, гл. II, § 3). Ему была бы противопоставлена управляемая среда, которая являлась бы чисто пассивным элементом государственной жизни и не принимала бы никакого участия в управлении государственными делами.

Преимущество такой политической системы состояло бы в том, что она была бы действительно «правлением специалистов». Она была бы избавлена от основного порока демократии, где носителями власти являются по большей части дилетанты, избираемые не в силу их знаний и навыков, но сообразно вкусам и временным интересам текущего дня [691] . То обстоятельство, что управляющая группа формировалось бы из ведущего слоя, обеспечивало бы ей возможность единства действия. Вдохновляемая ею политика не могла бы испытывать тех шатаний, которые необходимо обнаруживаются при многопартийном режиме. При всех этих преимуществах описанная система обнаруживает и ряд существенных недостатков. Мы уже сказали, что в основе ее лежит представление об управляемой среде как о начале чисто пассивном. Между тем необходимо утвердить целесообразность привлечения к управлению самих управляемых. Не существует, конечно, никакого всеобщего «права на управление», как учит об этом современная демократия; но существует всеобщая обязанность участвовать в государственных делах, — обязанность социального служения. Выполнение этой обязанности требует активности от каждого управляемого, которая должна найти в государстве правильное приложение. Если приложение это не найдено, то создается чувство раздражения, развитие которого может вести за собой самые невыгодные политические последствия. Существуют и другие соображения в пользу участия управляемых в жизни государства. Государственная жизнь складывается из двух моментов — из устойчивого, статического, и подвижного, динамического. Статический момент при нормальных условиях находит свое выражение в стабилизированной идеологии ведущего слоя; динамична же сама жизнь государства, как целого, с ее вечно меняющимися потребностями и интересами. Следить за динамикой общественной жизни, не отставать от нее можно только в том случае, когда сами изменчивые интересы и потребности могут непосредственно отражаться в управлении государством. Поэтому целесообразно дать им непосредственное участие в государственной жизни. Наконец, целесообразно привлечь к деятельности управления самих управляемых еще и потому, что таким образом совершается особый отбор лиц, обладающих политическими способностями и политическими навыками. Хотя современная демократия и является, как мы сказали, «правлением дилетантов», однако она сумела отобрать и поставить во главе государства многих блестящих политиков, которые не без успеха конкурировали с правительствами старых, не парламентарных монархий. Нельзя пренебрегать этим опытом современных демократий, привлекая к делам управления самые широкие общественные круги и пользуясь отбором из них наиболее способных и лучших.

691

Ср. J. Barthelemy, La probleme de la competence dans la democratic, 1917.

Может возникнуть вопрос, каким образом указанное нами демотическое начало совершенного государства совместимо с началом эйдократическим. Опыт современных демократий может внушить мысль, что там, где имеется демократический порядок, там не может существовать власти каких-либо общих принципов. Напротив, существо демократии лежит в противоборстве общим принципам и в допущении множества частных принципов, которые, при известных условиях, приобретают временно преобладающее место в государстве. Такое представление о демократии упускает из вида, что демократическое состязание противоположных точек зрения становится осуществимым только там, где существует некоторая общая культурная или национальная почва, делающая возможными «парламентарные» отношения между враждующими сторонами. Там, где ее нет, демократический порядок необходимо переходит в состояние гражданской войны. Новый западный демократизм процветал в ту эпоху, когда существовало всеобщее убеждение в целесообразности буржуазного хозяйственного строя и когда социалисты представляли незначительную группу лиц, не имеющих никаких данных произвести социальный переворот. Но когда социализм

вырос в огромную актуальную и напряженно враждебную существующим условиям силу, которой является, например, современный коммунизм, «парламентарные» разговоры между партиями становятся довольно бесплодными. В особенности современная демократия может процветать в государствах, в которых общественное мнение является стабилизованным, хотя и в скрытой форме, то есть там, где, несмотря на противоположные точки зрения отдельных партий, между ними существует некоторое молчаливое согласие по ряду основных вопросов культурной и национальной жизни. Две основные английские партии веками оспаривали друг у друга власть, но общая линия английской международной политики оттого не менялась. Не было разногласия в том, что нужно строить флот, завоевывать колонии, захватывать основные морские базы и т. п. Английский империализм был той основной общей программой, в которой оспаривались детали, а не основные положения. Государства, в которых существует подобная скрытая стабилизация общественного мнения, могут позволить себе режим современной демократии, невозможный там, где существует принципиальное несогласие по основным вопросам культурной, экономической и общественной жизни. Та стадия духовной дезорганизованности, на которой находится ныне большинство демократий, настоятельно выдвигает проблему организации общественного мнения [692] . Если проблема эта своевременно не будет разрешена, перед современным демократическим обществом неминуемо возникнет опасность резких внутренних столкновений, которые перейдут в конце концов в гражданскую войну. Но результатом этой последней будет также своеобразная стабилизация общественного мнения, которая так или иначе установится после окончания борьбы и замирения общественных противоречий. Таким образом мы разными путями приходим к проблеме организации культуры, которая является в настоящее время едва ли не самой актуальной.

692

Cp. вышецитированную книгу Tonnies, Kritik der offentlichen Meinung.

Совершенный государственный порядок, как мы говорили, возможен тогда, когда культура достигла стадии самосознания, когда она сформулировала свои общие идейные основы, когда она возвела их на степень сознательных мотивов своей деятельности. Такое состояние культуры предполагает не молчаливую, но сознательную стабилизацию общественного мнения, которое становится общенародным убеждением и превращается в общенародную волю. При этих условиях нет никакого противоречия между началом демотическим и эйдократическим. Демос духовно проникнут эйдосом, и эйдос не имеет других носителей, кроме всенародного сознания. Ведущий слой является только органом, в сознании которого концентрируется общенародный дух. При таких условиях нет необходимости в изобретении системы каких-либо искусственных средств, при помощи которых происходило бы согласование начала демотического с началом эйдократическим. Важно только следить за тем, чтобы общие принципы всегда находили правильное конкретное приложение, чтобы динамика государственной жизни была согласована со статикой. Для этого совершенное государство должно отразить в своей культуре то начало, которое мы выше назвали началом коллегиальным или началом совета. Официальным государственным органом, выражающим это начало, должны быть различные, избираемые населением коллегии или советы. В основу подобного представительства должен быть положен принцип профессионального, социально-экономического, национального и т. п. интереса — словом, оно должно быть представительством интересов реальных, а не чисто политических, партийных. Советы различных реальных групп населения должны, с одной стороны, служить выразителями изменчивых интересов (момента динамического), с другой стороны — быть лабораторией для выработки лиц, обладающих административными навыками и знаниями. Система советов должна быть построена иерархически, то есть начиная с низших местных органов управления и кончая органами высшими, общегосударственными. Во главе государства в качестве одного из верховных носителей власти должен стоять высший совет как общегосударственный выразитель демотического начала.

2) Сделанное нами определение совершенного государства, как эйдократии, не решает еще вопроса о том, как должен быть организован в таком государстве властный аппарат. Эйдос или идея служат основанием для власти, властвовать же могут только люди. Только люди могут осуществлять идею, проводить ее в жизнь, применять к конкретным случаям. И возникает вопрос, каковы должны быть принципы, на которых строится этот технический аппарат властвования. Иными словами, возникает вопрос о конституции совершенного государства, о его верховных официальных органах или носителях власти, о функциях последних и их распределении. Причем мы будем говорить здесь только о принципиальных основах, а не о конкретных воплощениях, которые не могут быть описаны безотносительно к местным и временным историческим условиям государственной жизни.

а) В основе совершенного государственного строя должен лежать верховный закон, который определяет существо официальных государственных органов, устанавливает основные права и обязанности власти и подвластных. В этом условном смысле можно говорить о всеобщем и необходимом характере, присущем идее новейшего конституционализма. Политические идеалы новейшего времени преувеличили эту идею, считая, что введение так называемого конституционного режима является некоторой панацеей от всех политических зол. Но, несомненно, преуменьшает значение конституционализма тот, кто полагает, что в правильном государстве нет никакой необходимости в торжественном закреплении посредством закона основных правовых устоев государственного бытия. Порядок фактического управления какой-нибудь партии или группы лиц вопреки конституции или без всякого стремления облечь права управляющих в форму закона можно считать условно целесообразным при некоторых чрезвычайных обстоятельствах, но никак нельзя вводить этот порядок в нормальный и считать совершенным. Главной опасностью подобного порядка является постоянно угрожающий ему произвол и полное отсутствие гарантий какой-либо устойчивости и какого-либо постоянства. Люди, чтобы спокойно жить в государстве, должны быть уверены, что их существование сколько-нибудь прочно, что в их жизни есть некоторая урегулированность, есть закон. Здесь и открывается ценность принципа формальной законности, который охраняет от личных капризов и склонностей, мешает проявлению личного пристрастия и произвола.

б) Закон, следовательно, призван определить, в чьих руках должно быть сосредоточено фактическое распоряжение государственной мощью. Для наиболее целесообразной организации та кого распределения нужно иметь в виду следующие принципы: во-первых, по содержанию своему деятельность верховных носителей власти в совершенном государстве должна наиболее отвечать культурным и общественным интересам данного общежития, наиболее отражать его основные потребности, стремления и цели; во-вторых, по своей политической форме деятельность эта должна быть наиболее свободной, не связанной и в то же время сообразной с законами и подконтрольной. Начала эти отнюдь не нашли своего полного воплощения в политическом устройстве современных демократий. Основным средством для обеспечения первого из них современный демократизм считает или обращение к непосредственному мнению народа (плебисцит, референдум), или же организацию на демократических основах народного представительства. И в том, и в другом случае верховной инстанцией для решения основных вопросов государственной жизни является совокупность обладающих политическими правами граждан (голосующий корпус). Эту совокупность и нужно считать верховным носителем власти в современном демократическом государстве. Но прежде всего нельзя отожествлять интересы государственного целого с интересами наличного взрослого населения данного государства. Государство, особенно такое, которое сливается с целой культурой, является единством всех прошлых, настоящих и будущих поколений его граждан. Интересы и потребности этих поколений могут и не совпадать с интересами «голосующего корпуса», особенно если этот последний имеет партийное строение и не объединен никакой общей идеей. Интересы эти, если и могут быть сформулированы, то только в стабилизированной идеологии ведущего слоя. Только под влиянием высшего, эйдократического выражения этой идеологии носители власти могут отрешиться от того естественного эгоизма, который присущ как каждому человеку, так и каждому человеческому поколению. Эгоизм этот особо проявляется в жизни современных классовых обществ, где обычно на место интересов целого подставляются интересы господствующих классов и классов, притязающих на такое господство. Но высшего своего расцвета эгоизм достигает при партийном режиме, где обладание властью принадлежит большинству, а иногда даже и меньшинству организованных политических групп, откровенно преследующих свои партийные интересы. При таком порядке то, что фигурирует по пышным именем гласа народа, может иметь очень мало общего интересами культурного целого, которыми призвана руководствоваться государственная власть.

Что касается до проведения начал контроля, то современный демократизм стремится осуществить его путем ряда мероприятий, максимально связывающих деятельность носителей государственной власти. Связанность эта обосновывается в политической теории, утверждающей приоритет законодательных функций над функциями управления (ср. Отд. II, гл. II, § 5). Законодательная деятельность при этом понимается как преимущественно нормоустановительная (а не как правоустановительная), а потому связанность законом более накладывает обязанности, чем предоставляет права. Носители власти лишаются, таким образом, всякой подвижности и свободной инициативы. Государственный порядок тем более считается совершенным, чем более рогаток и препон ставится свободным проявлениям властных функций. Новейшая теория конституционного государства изобрела в этих целях целый ряд особых механических приемов торможения властной деятельности, известных под именем разделения властей (ср. Отд. II, гл. II, § 6).