Система Кудрина. История ключевого экономиста путинской России

Письменная Евгения

Миллер брал на себя все больше обязательств. И не важно, политические это были обязательства или коммерческие: больше расходов подразумевает и больше доходов. А когда Кудрин начинал на него давить, выдвигал железный аргумент: «Сними с меня все указания, а потом добивайся повышения налогов». Кудрин ради интереса даже составил целый список этих указаний: финансировать строительство стадиона в Петербурге, Олимпиаду, провести газификацию регионов, обеспечить совместные инвестиции во Вьетнам и т. п. Но список так и остался лежать на столе министра финансов.

Так хорошие знакомые Миллер и Кудрин, выросшие в одной среде, стали проводниками двух противоположных

политических курсов. Кудрин внедрял либеральные подходы, Миллер цементировал основы государственного капитализма.

Истоки монетизации

В этот майский день 2004 года Михаил Зурабов, недавно назначенный министром труда, был доволен собой. Он улыбался и много шутил. Зурабов обещал, что успеет свести в один документ пересчет всех льгот, и не подвел: успел. Пухлая папка с расчетами и выкладками не помещалась в портфель, он ее нес в руках. Зайдя в кабинет Кудрина, Зурабов демонстративно ухнул ее на стол:

— Вот! Все сделали.

Кудрин давно ждал этого и постоянно торопил Зурабова: «Когда же? Когда?» Он искренне обрадовался, что теперь начнется работа, и с интересом спросил:

— Сколько получилось?

— 120 млрд рублей.

— Ого. Будем думать.

Думать пришлось еще очень долго. В итоге сумма не уменьшилась, а удвоилась. Так начиналась злополучная монетизация. Эту реформу в правительстве до сих пор вспоминают с ужасом. Монетизацию все время ставят в пример как неудачную реформу: все началось с бюрократии, а закончилось забастовками. Власть хотела вычистить авгиевы конюшни советского и постсоветского наследия, когда люди имели право на льготы, но в большинстве своем их не получали из-за нехватки денег в бюджете. Но впервые получила жесткий отпор — люди вышли на улицу. И это были не просто недовольные, это были те, кому реально очень трудно жилось: пожилые, инвалиды, льготники.

На самом деле монетизация началась не с Кудрина, которого сейчас считают идеологом реформы, и даже не с Зурабова, на которого позже навесили всех собак. Все началось в 2001 году, когда вице-премьер Дмитрий Козак взялся за две трудные реформы: местного самоуправления и федеративных отношений. Козак — питерский товарищ Путина и Кудрина, хмурый юрист, заядлый курильщик. С приходом Путина на пост президента Козака прочили на пост генпрокурора. Но этого не случилось, и он прочно засел за разграничение ответственности органов власти перед гражданами за обеспечение всех сфер жизнедеятельности.

Работка оказалась не из простых: надо было перелопатить сотни законов России и Советского Союза. Она заняла у Козака два года. К середине 2003 года он представил концепцию разграничения полномочий в Российской Федерации, поправки к закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти» и новую редакцию закона «Об общих принципах местного самоуправления».

Основной принцип, который проповедовал Козак, — публичность услуг, связанных с повседневной жизнью граждан. После тысяч поправок и нескончаемой череды обсуждений Госдума все-таки приняла эти законы. Но после этого нужно было привести в соответствие с ними все остальные законодательные акты. Перераспределение полномочий между федерацией, регионами и муниципалитетами должно было сопровождаться и перераспределением источников дохода между соответствующими уровнями бюджетной системы. Иначе федерация, ее субъекты и муниципалитеты просто-напросто не смогли бы принимать свои бюджеты.

Начался аврал: внести изменения

во все эти законодательные акты и в Бюджетный кодекс нужно было не позднее августа 2004 года — до внесения правительством бюджета на 2005 год.

Тут и встал вопрос — что делать с натуральными льготами? Их на тот момент было великое множество.

Регионы, увидев, что федерация перекладывает на них огромный груз финансирования непонятно чего, выкатили центру огромные долги по ЖКХ, лекарствам, машинам, зубным протезам и многому другому. Зурабову выпала незавидная доля: свести воедино все обозначенные социальные льготы и сделать предложения об их монетизации, то есть замене деньгами.

Результаты этой работы и находились в пухлой папке, которая легла на стол Кудрина.

Боязнь реформы

Кудрина эти льготы мучили давным-давно. Когда он стал министром и занялся вплотную формированием бюджета, он понял, что не в состоянии заложить в бюджет финансирование по всем когда-либо введенным законодательным нормам. Некоторые из них учитывать все же приходилось, что сильно увеличивало расходы. Другие же нормы просто не исполнялись по факту. Граждане справедливо возмущались и обращались в прокуратуру, суды тоже вставали на их сторону. В начале 2000-х они начали отсуживать у государства миллиарды, и ком претензий рос очень быстро.

Когда Кудрин еще работал в мэрии Петербурга, у депутатов появилась мысль предоставить всем пенсионерам бесплатный проезд на городском транспорте. Кудрин хотел их отговорить: «Нельзя это делать, никто не сможет возместить потери компаниям-перевозчикам». «Убытки перевозчики будут выставлять городскому бюджету, — объяснял он, а сами эти убытки непрозрачные, учесть их трудно». Но депутаты Кудрина не услышали.

Если бы Кудрин знал тогда, что через девять лет ему придется справляться с валом таких решений, которые накапливались в геометрической прогрессии! За это время таких норм — и на федеральном уровне, и на региональном — накопилось на еще один бюджет. Их называли «нефинансируемыми мандатами». Обещания властей росли, денег на их исполнение не хватало. Но надо было выбираться из этой ситуации: обещать только то, на что хватает денег.

Сначала Минфин пошел на хитрость: каждый год вместе с принятием бюджета на очередной год приостанавливались нормы других законов. Кудрин прекрасно понимал, что так делать нехорошо, однако это был единственный способ быстро заткнуть бреши в бюджете. В 2004 году Конституционный суд признал неконституционность такой практики: Российская Федерация как социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. В общем, крутись как хочешь.

Жесткое закрепление за уровнями власти доходов и расходов давало шанс разобраться со злосчастными нефинансируемыми мандатами, перевести льготы в денежную форму. Кудрин охотно занялся этой реформой. Он понимал, что только сейчас — с относительно новой Думой и в начале президентского срока — можно предпринимать непопулярные шаги. Ближе к выборам это было бы нереально.

В правительстве прекрасно понимали, что монетизация — реформа трудная. Молодую партию «Единая Россия» просто колотило, принимать новые правила депутаты не хотели. Процесс удалось сдвинуть только благодаря поддержке Путина. Он, к слову сказать, тоже много думал, как эту реформу провести поспокойнее, — сомневался. Путин собирал совещания, выслушивал всех. Многие пугали: будет много недовольных. Слово взял Кудрин: