Труды по россиеведению. Выпуск 6
Шрифт:
Любая революция сопровождается фундаментальным расколом общества и элит. В России этот раскол поразил еще и систему публичной власти. Если отбросить частности, можно утверждать: депутатский корпус – точнее, его большинство вместе с руководством Съезда народных депутатов (СНД) и Верховного совета (ВС) – объективно оказалось на стороне реставрации; президент и правительство – модернизации. Внешне, однако, такое размежевание произошло не сразу, поскольку открыто вопроса о двух цивилизационных путях никто не ставил. Сказался к тому же и фактор конформизма. Как писал А.М. Салмин, «после августа 1991 г., уже в правовых рамках и территориальных границах Российской Федерации, старый общественный
В контексте «path dependence» этот раскол оказался роковым. После разрешения конфликта возникла такая институциональная система, которая, в свою очередь, «провоцировала» не модернизацию, а архаику. Попробую кратко рассказать, как это повлияло на последующее развитие.
Казалось, с введением должности президента Россия покончила с советской моделью власти и в ней воцарился парламентаризм – правда, не в британском варианте (как верховенство парламента), а в более широком понимании – как властная система, построенная на принципе разделения властей с институционально сильным, воплощающим принцип плюрализма парламентом. Однако это было совершенно не так.
Нежелание политических лидеров того времени менять советскую государственность в революционной логике (что вовсе не обязательно требует насилия, но всегда – радикальных преобразований системы власти) привело к появлению совершенно немыслимой конструкции, которую нельзя отнести ни к одной из существующих форм правления (моделей власти). Она представляла собой смесь из остатков советских акторов с элементами одновременно и президентской, и полупрезидентской форм правления. И это было важным фактором созревания будущего конфликта.
От президентской формы – процедура избрания президента на всеобщих выборах и его характеристика как главы исполнительной власти; пост вице-президента; отсутствие права роспуска парламента или одной из палат ВС. К полупрезидентской системе можно отнести, к примеру, «правило двух ключей» (формирование правительства Президентом совместно с парламентом), а также институт недоверия правительству (другое дело, что сам этот институт «взят» из парламентской модели). Тем самым президент оказывался вдвойне ограниченным парламентом. И все это накладывалось на многочисленные элементы советской системы.
1. До 21 апреля 1992 г. сохранялся советский оксюморон – принцип «демократического централизма», закрепленный в ст. 3 Конституции 1978 г. как «сочетание единого руководства с инициативой и творческой активностью на местах». К «демократизму» тут относились «выборность всех органов государственной власти снизу доверху» и «подотчетность их народу», а к «централизму» – «обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих» и «ответственность каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело». Даже будучи через восемь месяцев после Августа 1991 г. отмененным, этот принцип фактически не переставал действовать. Его проявлением служила, в частности, сохранявшаяся до осени 1993 г. иерархия представительных органов (советская «вертикаль»). Замечу, что это была довольно мощная поддержка руководству СНД, поскольку верховные советы автономных республик и местные советы в большинстве своем были настроены антиреформаторски.
Иллюстрацией того, что система «вертикали» была отнюдь не безобидной, может служить такой факт: «18.09.93… Всероссийское совещание
– «Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации, Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик в составе Российской Федерации, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации» (ст. 85);
– ВС РФ может досрочно прекратить полномочия любого местного Совета в случае неоднократного нарушения им законодательства Российской Федерации на основании заключения Конституционного суда РФ (ст. 86.1);
– ВС РФ «направляет деятельность Советов народных депутатов Российской Федерации» (ч. 11 ст. 109).
– Съезд и ВС «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов» (ст. 120).
2. В Конституции РСФСР до ее последних дней сохранялись многие идеологические положения, которые прямо противоречили уже провозглашенным основам конституционного строя. В частности:
– «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии» (ст. 9);
– «нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции» и обязанность государства способствовать «стиранию классовых различий, существенных различий между городом и деревней, умственным и физическим трудом» (ст. 19);
– «защита социалистического отечества» (в названии гл. 4);
– «текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития» и меры «по охране социалистической собственности» (ст. 125).
Однако наиболее действенным легальным основанием для вмешательства СНД и ВС 64 в сферу компетенции президента и исполнительной власти являлся принцип «полновластия Советов». Статья 2 Конституции РСФСР гласила: «Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно». Эта «формула» оставалась нетронутой до последнего дня существования той Конституции. Из нее была исключена норма, гласившая, что «все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов», что, однако, не отменяло сам принцип полновластия Советов. Он отнюдь не оставался «памятником советской эпохи», а практически вошел в прямое противоречие с задачей формирования конституционного строя с имманентным ему принципом разделения властей. Поскольку Конституция 1978 г. не отказалась от доктрины «полновластия Советов» и в то же время признала принцип разделения властей, образовался совершенно немыслимый «идеологический» симбиоз.
64
Скорее, руководителей этих органов. Впрочем, группа руководителей была одна, ибо председатель ВС был одновременно председателем его президиума и в этом качестве председательствовал и на съездах. Соответственно, в руководство всеми этим органами и организационными формами входили и его заместители.