Участие прокурора в административном судопроизводстве

Коллектив авторов

Отдельные авторы 44 не соглашаются с такой юридической конструкцией, полагая, что публичные интересы неразрывно связаны с частным интересом, нарушение которого ведет к неблагоприятным последствиям и для публично-правовых образований и для общества в целом. Другие ученые 45 видят причину такого подхода в использовании понятийного аппарата гражданско-процессуальной отрасли права без должного их переосмысления применительно к теории административного судопроизводства. Но практически все процессуалисты отмечают крайне неудачное изложение вышеприведенной нормы, в которой законодателем не дано определение административного истца, а реализован более легкий путь – «перечисление всех возможных

случаев» 46 .

44

См.: Павлова М.С. Законные и публичные интересы в административном судопроизводстве в России: проблемы толкования // Сравнительное конституционное обозрение. 2022. № 5. С. 63–77.

45

См.: Опалев Р.О. К вопросу о единстве и дифференциации процессуальной формы административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. № 9. С. 56–60.

46

Алехина С.А. К вопросу о правоспособности публично-правовых образований в административном судопроизводстве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 5. С. 3–10.

Кроме того, на наш взгляд, ч. 2 ст. 38 КАС РФ не учитывает того обстоятельства, что прокурор, обратившийся в интересах гражданина, также реализует предоставленные ему публичные функции, наличие которых возлагает на прокурора, обратившегося с административным иском, дополнительную обязанность – направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом (ч. 7 ст. 125 КАС РФ).

Таким образом, системный анализ взаимосвязанных положений ст. 37, 38 и 39 КАС РФ позволяет сделать вывод, что участвующий в целях реализации своих полномочий прокурор в административном деле имеет единый процессуальный статус – прокурора, это позволяет провести различия от его участия в защиту интересов органов и организаций прокуратуры (особенности раскрыты в гл. 5 настоящей монографии). Такой вывод подтверждается и положениями ч. 1 ст. 149 КАС РФ, согласно которой после открытия судебного заседания и проверки явки участников процесса, председательствующий объявляет состав суда и сообщает, кто участвует в судебном заседании в качестве прокурора.

При этом следует учитывать, что применяемое в процессуальном законодательстве наименование «прокурор» – это обобщающее понятие (как это указано в абз. 2 ст. 54 Закона о прокуратуре) – Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, его заместители, их помощники по особым поручениям, все нижестоящие прокуроры как руководители органа прокуратуры соответствующего уровня, их заместители, старшие помощники и помощники прокуроров, а также старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов), действующие в пределах своей компетенции.

Обращение прокурора в суд с административным иском – это не только способ реагирования на выявленные правонарушения, но и защита нарушенных прав и свобод гражданина, а также интересов общества или государства (п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре). Именно поэтому субъектами такой защиты выступают: граждане, неопределенный круг лиц и публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования).

Классифицировать этот круг лиц возможно:

1. По характеру защищаемого интереса:

– частного – первую группу составляют все граждане Российской Федерации, в том числе несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет и граждане, ограниченные в дееспособности, а также иностранцы (для последних Правительством Российской Федерации (далее – Правительство РФ) могут быть установлены ограничения в качестве ответных мер на действия недружественных государств – ч. 4 ст. 4 КАС РФ);

– публичного – объединяющий во вторую группу неопределенный круг лиц и публично-правовые образования;

2. По административному требованию:

– в интересах персонифицированного лица – о признании

незаконным конкретного решения, совершенного действия, об обязании принять решение по конкретному вопросу, совершить или воздержаться от совершения определенных действий, о присуждении компенсации, а также о компенсации морального вреда и другие, т.е. административное требование должно быть сформулировано предметно;

– в защиту публичных интересов – о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, об установлении наличия или отсутствия полномочий по принятию решения органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом и другие, т.е. административное требование неперсонифицировано.

В защиту перечисленных субъектов прокурор вправе обратиться с любым административным иском, поскольку в ч. 1 ст. 39 КАС РФ не закреплены конкретные способы защиты (в отличие, например, от ч. 1 ст. 52 АПК РФ). При этом следует учитывать правовую позицию Верховного Суда РФ 47 , согласно которой положения ч. 1 ст. 39 КАС РФ об участии прокурора в административном деле являются общими и распространяются на специальные нормы, устанавливающие особый порядок производства по отдельным категориям административных дел.

47

Определение Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. № 78-КГПР16-67 // СПС «КонсультантПлюс».

Так, анализ судебной практики показал, что прокуроры обращаются с административными исками:

– о понуждении уполномоченных органов обеспечить инвалидам 48 доступную среду жизнедеятельности (техническими средствами реабилитации, пандусами и поручнями для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры);

– защите прав граждан на получение достоверной информации в сфере долевого участия в строительстве жилья 49 ;

48

См., напр.: Кремнева Е.В. Защита прокурором прав инвалидов в гражданском и административном судопроизводстве // Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов: Монография / Под общ. ред. Н.В. Субановой. М., 2021. С. 164–166.

49

См., напр.: Кремнева Е.В. Защита прав граждан, участвующих в долевом строительстве, в гражданском и административном судопроизводстве // Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве: Монография / Под ред. Н.В. Субановой. М., 2017. С. 120–122.

– понуждении исполнения законодательства об антитеррористической защищенности объектов образования 50 ;

– понуждении уполномоченных органов ликвидировать несанкционированную свалку либо обеспечить освещение улиц, ремонт дорог, развитие теплоснабжения и др.

Для обращения в суд с административным иском в защиту нарушенных прав или законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных правоотношений, прокурору требуется конкретизировать характер нарушенных прав и интересов, а также доказать невозможность персонификации соответствующих лиц 51 .

50

См., напр.: Защита прокурором в гражданском и административном судопроизводстве права несовершеннолетних на охрану здоровья: Пособие. М., 2021. С. 33–56.

51

Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2004 года, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 23 и 30 июня 2004 г. (вопрос № 2) // СПС «КонсультантПлюс».