Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Коллектив авторов

2. Учитывая выводы относительно отдельных характеристик бюджетного устройства, определим особенности его терминологии с точки зрения формирования понятийно-категориального аппарата бюджетного права.

Считается, что научное познание общей и специальной терминологии имеет важное методологическое значение. [166] В науке выделено несколько способов формирования юридических понятий. Первый способ охватывает собственно юридические понятия, прямо относящиеся к юриспруденции и в иных науках не употребляющиеся. Второй способ – возникновение понятий по типу «органических» в различных областях знания, но используемых в сфере права и приобретших статус правовых («консолидированные» понятия). Третий способ касается понятий из других областей знания, не имеющих самостоятельного правового содержания, но получивших значимый для права смысл в связи с употреблением с юридическими категориями («ассоциированные» понятия). [167]

166

См.: Кузнецов П. У. Административная реформа

в контексте формирования электронного правительства: терминологические проблемы // РЮЖ. 2012. № 3. С. 37–47.

167

См.: Тарасов Н. Н. Методологические проблемы современного правоведения: автореф. дис. … д.ю.н. Екатеринбург, 2002. С. 33–34. О становлении категорий финансового права см.: Бельский К. С. Указ. соч. С. 25–31.

На наш взгляд, «бюджетное устройство государства» относится к «ассоциированным» понятиям. Это объясняется следующими доводами.

Понятие «устройство» самостоятельного юридического содержания не имеет. Оно является общим понятием, употребляющимся и на бытовом уровне. Согласно толковым словарям, устройство – «расположение», «соотношение частей», «конструкция», «установленный порядок», «механизм», «строй». [168] Употребление понятия «устройство» в сочетании с понятиями «бюджет», «государство» «наделяет» его юридическим – финансово-правовым – смыслом, образуя понятие «бюджетное устройство государства». Иными словами, характерные черты юридически устоявшихся категорий определяют финансово-правовой аспект «устройства». Оставляя за ним значения «механизм», «строй», «конструкция», «соотношение частей», «установленный порядок», они ограничивают пределы применения понятия публичным бюджетным механизмом – государственным хозяйством, позволяя относить его к разряду финансово-правовых категорий. Это объясняет предпринятый подход исследования сущности бюджетного устройства государства на основе выявления взаимосвязанных характеристик бюджетного метода ведения государственного хозяйства, а также «строя» – нормативного правового регулирования бюджетного устройства; «конструкции», «соотношения частей» – состава элементов бюджетного устройства; «установленного порядка» – организационно-процедурных основ бюджетного устройства. [169]

168

См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 781; Ушаков Д. Н. Указ. соч. С. 871.

169

Пешкова Х. В. Бюджетное устройство России: монография. Москва: ИНФРА-М, 2014.

Наделение «устройства» финансово-правовым значением выражает «специализацию» понятия. Она обусловлена особым составом и статусом задействованных в данной сфере субъектов (государство, публично-правовые образования, иные субъекты, задействованные в реализации бюджетного устройства), а также взаимосвязью бюджетного устройства и ведения государственного хозяйства, выявленной в предыдущем параграфе. Бюджетное устройство связано с такой характеристикой государства, как нормативное и организационное упорядочение ведения бюджетных «дел» государством, к ведению которого относятся публичные финансы, т. е. бюджетного метода ведения государственного хозяйства.

Таким образом, категория «бюджетное устройство государства» в аспекте становления понятийно-категориального аппарата юридической науки знаменовала придание специального значения устоявшимся понятиям и категориям, совершенствование их содержания.

В связи с обозначенными свойствами бюджетного устройства государства напомним, что законодательство России его понятие и содержание на дефинитивном уровне не закрепляет. Поэтому, выявив прежде неоднозначность теоретико-правового понимания бюджетного устройства, особенности формирования терминологии, мы подходим к задаче определения его сущности. Это позволит сформулировать дефиницию, максимально полно охватывающую свойства исследуемой категории.

3. В науке признано, что сущность явлений познается в связях одних явлений с другими. [170] Поэтому целям исследования сущности бюджетного устройства способствует анализ его известных сторон «на фоне» признаков иных категорий, характеризующих государство, что, в свою очередь, позволит установить иные особенности бюджетного устройства.

3.1. Как было замечено, в основу терминологического обозначения бюджетного устройства государства положена категория «устройство государства» – «государственное устройство». В связи с этим необходимо обратиться к сути категории «государственное устройство», выявить ее влияние на содержание бюджетного устройства. Целесообразность постановки подобного вопроса объясняется также и тем, что по своей природе финансовое право относится к разряду государствоведческих наук, в силу чего информационную нагрузку выполняет исследование финансово-правовых категорий во взаимосвязи с государственно-правовыми категориями. [171]

170

См.: Райбекас А. Я. Вещь, свойство, отношение как философские категории. Томск, 1977. С. 132.

171

См. также: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 121.

Согласно распространенному в юридической науке подходу, государственное устройство охватывает особенности правового статуса территориальных (публично-правовых) образований в составе государства, связанные с осуществлением государственной власти (государственным суверенитетом), управления уполномоченными органами, а также с административно-территориальной структурой государства; систему взаимоотношений между «центральной» властью государства

и территориальными образованиями. [172] По критерию типа государственного устройства государства делятся на унитарные (Италия, Польша, Венгрия, Англия, Франция, Япония, Китай, Швеция и др.) и федеративные (Россия, ФРГ, США, Канада, Австралия, Индия, Союзная Республика Югославия, Бразилия и др.). [173] Первые характеризуются политическим единством, неделимостью, отсутствием у территорий в их составе самостоятельного статуса, в т. ч. бюджетного; вторые – наделением территорий относительно самостоятельным статусом. [174] Указанные свойства унитарных и федеративных государств являются наиболее общими отличительными их чертами, обуславливающими их финансово-правовые различия.

172

См.: Румянцев О. Р. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 20; Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009. С. 10–14.

173

См., напр.: гл. 1 Коммунального закона Швеции 1977/179; ст. 5 Конституции Италии 1947 г. // Конституции зарубежных государств. С. 132–159; ст. 20, 28 Основного закона ФРГ; разд. I Конституции Французской Республики 1958 г.; ст. 1 Конституции Бразилии. См. также: гл. 3 Конституции РФ.

174

См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекц. М., 1997. С. 149; Adrian C. R., Fine M. R. Указ. соч. P. 96–97; Wilson J. K. Указ. соч. P. 29.

Определим финансово-правовые – бюджетно-правовые – особенности характеристики государств различных типов. Такой подход позволит сделать вывод о специфике бюджетной деятельности, бюджетного метода ведения государственного хозяйства государств различных типов, а значит, о предпосылках установления юридической конструкции их модели бюджетного устройства в том или ином содержании.

Анализ законодательства различных государств показывает, что структура бюджетной системы устанавливается в зависимости от административно-территориальной структуры государства. Так, согласно зарубежному законодательству, бюджетная система унитарных государств включает два звена: государственный бюджет и местные бюджеты (коммуны – во Франции; области, провинции, коммуны – в Италии); бюджетная система федеративных – три звена: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты членов Федерации (ландов (земель) – в ФРГ; штатов – в США, Нигерии, Бразилии; провинций – в Канаде; субъектов РФ – в Российской Федерации) и местные бюджеты. [175]

175

По анализу ст. 1, 5, 72, гл. 8 Конституции РФ; преамбула, ст. 28 Основного закона ФРГ; ст. 72 Конституции Французской Республики; ст. 114 Конституции Италии; ст. 137 Конституции Испании; ст. 18 Конституции Бразилии. Региональное законодательство федеративных государств также закрепляет основы построения разноуровневой бюджетной системы.

Реформирование административно-территориального деления государства, в свою очередь, приводит к изменению структуры бюджетной системы. Например, в результате проведения муниципальной реформы в Бельгии в 1976 г. упразднены мелкие административные единицы (число муниципальных образований было сокращено с 2359 до 596). [176] Это привело к сокращению количества местных бюджетов и увеличению их объема. В свою очередь, присоединение новых территорий к государству усложняет его административно-территориальное деление, а значит, и структуру бюджетной системы (увеличение количества бюджетов) (пример Акта о соединении с Шотландией: Конституционный акт Великобритании 1707 г.). [177]

176

См.: Черкасов А. И. Местное управление в зарубежных странах: реформы и тенденции развития // РЮЖ. 2012. № 1. С. 97–105.

177

Конституции зарубежных государств. С. 11–13.

Отличительные черты государственного устройства обуславливают также особенности формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы, полномочия публично-правовых образований по отношению к ним, образно говоря, возможности «распределения» государственного суверенитета между публично-правовыми образованиями.

Нормативные требования к формированию и функционированию бюджетной системы унитарных государств основаны на том, что бюджеты всех уровней публично-правовых образований в составе государства по принципу единства объединяются в государственный бюджет, поэтому подвергаются управлению со стороны самого государства. Например, государственный бюджет Китая объединяет бюджеты провинций, автономных районов, городов, уездов и др. (п. п. 2, 4 Закона о бюджете КНР). [178]

178

По матер.: Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 55–63.

Включение бюджетов публично-правовых образований в общегосударственный бюджет означает подчинение их бюджетной компетенции превалирующему статусу государства. Бюджеты нижестоящих уровней по отношению к государственному разрабатываются и исполняются при активном «участии» «центральных» органов власти в бюджетном процессе. Бюджетный процесс и бюджетный контроль общегосударственного и местного уровня «сливаются» вследствие централизации управления. Это свидетельствует о неприменимости в унитарных государствах принципа самостоятельности бюджетов, характерного для федеративных государств.