Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект)
Шрифт:
Об обязательных территориальных технических нормах необходимо сказать особо. Если в Федеральном законе „О техническом регулировании” теперь фактически признано, что обязательные технические нормы могут приниматься не только федеральными законами (о чём сказано выше), то совершенно непонятно, на каком основании закон не признаёт территориальных строительных норм. Строительство – это в основной своей части территориальная деятельность. И то, что органы власти субъектов Российской Федерации лишены возможности принимать технические нормативные акты по вопросам строительства, неправомерно и нецелесообразно. Во всех странах с федеративным устройством строительное нормирование в основном осуществляется
5. Действовавшим до 1 мая Федеральным законом „О техническом регулировании” предусматривалось, что для «соблюдения требований технических регламентов» могут на добровольной основе применяться национальные стандарты, перечень которых должен публиковать национальный орган по стандартизации. Национальные стандарты, таким образом, должны служить доказательной базой регламентов в тех случаях, когда это необходимо. Соответствие стандарту означает и соответствие требованиям регламента (практически принцип «презумпции соответствия», о котором много говорится в публикациях). Но в области строительства стандартов на здания не было и нет, есть только стандарты на строительные материалы и изделия. На здания есть СНиПы. Таким образом, из закона фактически вытекала необходимость переработать СНиП в технические регламенты и в национальные стандарты. Можно себе представить масштабы переработки и реальность выполнения этой задачи, учитывая то, как она организована. По предложениям бывшего Госстроя России предусматривалось лишь обобщить требования СНиПов и документов органов надзора для учёта в технических регламентах, сохранив Систему в качестве доказательной базы и внеся необходимые поправки в документы.
Теперь по новому закону все основные строительные нормы и правила предстоит в оставшееся время переработать в один объединённый технический регламент на здания и сооружения, в стандарты и своды правил (или только в технический регламент и своды правил). Но перерабатывать строительные нормы и правила в своды правил представляется нецелесообразным.
Во-первых, потому, что своды правил по определению нового Закона являются документами на процессы, а не на продукцию. Это ясно написано в определении понятия «свод правил», которое установлено в законе. Соблюдение требований свода правил на процессы не может являться гарантией обеспечения безопасности продукции (в данном случае зданий и сооружений). Принцип «презумпции соответствия» применительно к сводам правил на процессы работать не может.
Во-вторых, роль стандартов и сводов правил как юридической базы новым законом обесценена. В качестве юридической базы для оценки соответствия продукции техническим регламентам на основе принципа «презумпции соответствия» новым законом разрешено использовать не только национальные стандарты, и своды правил, но при их отсутствии и фактически любые «иные документы».
В-третьих, своды правил по закону разрабатываются органами федеральной исполнительной власти в пределах своих полномочий в порядке, установленном Правительством РФ.
Ни полномочий, ни управленческо-процессуального порядка сегодня не существует, и когда они появятся – неизвестно. Ясно лишь то, что это (в какой-то части и в новой форме) – возврат к ведомственному нормированию. И если раньше содержание ведомственных норм по строительству хоть как-то координировалось Госстроем России, то теперь никакой координации законом не предусмотрено, и в случае неизбежных противоречий в нормах разных органов власти последнее слово всегда будет за документом (хотя и рекомендуемым) органа надзора.
Показательно и то, что и до выхода нового закона никто не запрещал издавать своды правил по отдельным вопросам проектирования и строительства в качестве актов рекомендательного характера. Хотя и нечасто, но это делалось. Теперь
6. На фоне отсутствия реальной перспективы иметь в ближайшее время и в необходимом объёме технические регламенты, национальные стандарты на здания и своды правил рациональным выглядит принятое Законом от 1 мая 2007 г. вполне разумное, хотя и запоздалое, решение о том, что до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти в целях, соответствующих целям принятия регламентов, и в пределах своих полномочий могут вносить изменения в ранее применяемые нормативные правовые акты.
Но здесь права федеральных органов исполнительной власти вносить обязательные изменения в применяемых ранее нормативные правовые акты в сфере технического регулирования ограничиваются неясностью полномочий и условиями, аналогичными требованиям и порядку разработки регламентов, вплоть до того, что каждое изменение должно приниматься «на основании заключения экспертной комиссии по техническому регулированию» (для технических регламентов легче – с учётом такого заключения). Комиссии создаются федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию, и, как показывает реальная практика, наличие конкретных специалистов из соответствующей области нормирования в этих комиссиях – скорее исключение, чем правило.
Кроме того, не мешало бы уточнить, что федеральные органы исполнительной власти, кроме внесения изменений, имеют право отменять устаревшие документы или документы, вошедшие в противоречие с вновь принятыми актами.
7. Нельзя не остановиться ещё на одном нововведении Закона, которое, видимо не обошлось без участников «строительного компромисса», поскольку появились новые для закона чисто строительные термины. По всему закону, там, где говорится об объектах технического регулирования, слова «обязательные требования к продукции, процессам … и т. д.» заменены словами «обязательные требования к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки … и т. д.».
Где можно найти процессы проектирования и строительства, не связанные с продукцией строительства, – это вопрос к авторам изменений. Но слово «или» вполне ясно означает, что теперь в технических регламентах по строительству можно не устанавливать требований к продукции строительства – зданиям и сооружениям. Достаточно установить требования к процессам проектирования (включая изыскания) производства, строительства и так далее.
То есть в регламенте можно не фиксировать, что кровля здания не должна протекать. Достаточно написать, что должно быть положено три слоя рубероида на мастике. А будет ли она протекать или нет – это уже забота эксплуатирующей организации или собственника. Всё это существовало 20–30 и более лет назад. Вся система прежних СНиПов тогда была построена по видам деятельности (проектирование, производство отдельных видов работ и так далее).
Современные строительные нормы в развитых странах устанавливают требования к законченной продукции – зданиям и сооружениям. Требования к процессам являются всего лишь дополнением требований к продукции необходимым в таких случаях (без чего в строительстве также не обойтись). В СНиПе 10-01-94 была принята именно эта идеология (реализовать которую в полном объёме не успели). На наш взгляд, предложенные изменения не позволяют разрабатывать полноценные регламенты по строительству, содержащие в необходимом единстве требования к зданиям, сооружениям и процессам их создания (конечно, если эти изменения соблюдать).