Управляя пустотой. Размывание западной демократии

Майр Питер

Безразличие и обновление

Отсюда возникает первый вопрос. Возрождение всеобщего интереса к демократии сосуществует с тенденцией противоположного характера. В политическом дискурсе XXI века мы видим явное проявление безразличия общества к конвенциональной публичной политике и очевидное уклонение от конвенциональных форм политического участия, которое, как правило, считается необходимым для поддержания демократии. Как эти тенденции согласуются между собой?

Есть два возможных объяснения. Первое предполагает, что на самом деле эти тенденции взаимосвязаны и что растущий интеллектуальный и институциональный интерес к демократии отчасти спровоцирован ростом массового безразличия. Другими словами, дискуссии о демократии, ее значении и путях преобразования возникают в момент, когда обычные граждане начинают дистанцироваться от конвенциональных форм демократического участия. Мы пытаемся сделать демократию релевантной, когда она перестает быть таковой. И хотя временная последовательность подтверждает эту гипотезу, фактическое содержание дискуссии выглядит несколько иначе. Ведь на самом деле, вместо того чтобы стимулировать гражданское участие или повысить значимость демократии в глазах рядового гражданина, большинство дискуссий по институциональным реформам и теории демократии,

казалось, предлагали набор действий, который фактически препятствовал массовому участию. Это прослеживается, например, во внимании, которое уделяется мнению стейкхолдеров (stakeholder), а не всеобщему голосованию, в дискуссиях по ассоциативной и партисипаторной демократии, а также в предпочтении, которое отдается закрытым экспертным обсуждениям в делиберативных и рефлексивных моделях демократии. Ни в одном из вариантов речь не идет об использовании конвенциональных моделей демократического участия. В том же русле формулировалась и новая идея «легитимности, ориентированной на результат», построенная на принципах эффективности, стабильности и преемственности и прозвучавшая в дискуссиях о судьбе Европейского союза, а также идея того, что демократия в ЕС должна «выйти за рамки государственных решений и, возможно, стандартных западных форм представительной либеральной демократии» (Shaw, 2000: 291). Другими словами, даже после признания проблемы массового безразличия никто не говорил о возвращении демократии широким массам. Филипп Петтит (Pettit, 2001: § 46), рассуждая об обновлении демократии в контексте делиберации и деполитизации, приходит к выводу о том, что «демократия слишком важна, чтобы предоставить ее политикам или даже народу, голосующему на референдумах». Фарид Закария (Zakaria, 2003: 248; Закария, 2004а: 274) выразил похожую точку зрения в своей известной формуле: реформы необходимы, поскольку «сегодня нам необходима такая политика, в которой демократии было бы не больше, а меньше».

Отсюда следует второе возможное объяснение: возобновление интереса к демократии и ее роли на интеллектуальном и институциональном уровнях происходит без попытки открыть демократию заново. Цель скорее состоит в таком переосмыслении демократии, которое позволяло бы к ней адаптироваться в условиях снижения всеобщего интереса и вовлеченности в политику. Вместо того чтобы бороться с отстранением от демократии, в рамках этой дискуссии мы примиряемся с ним. Другими словами, мы видим здесь распространенную попытку переопределить демократию без акцентирования идеи народного суверенитета – в крайнем случае, попытку сохранить демократическую систему без демоса в ее центре.

В ходе этого процесса «переопределения» особое значение придается различию между «конституционной» и «массовой» демократией, – различию, которое перекликается с разграничением «мэдисоновской» и «популистской» демократии у Роберта Даля (Dahl, 1956) [2] . С одной стороны, в демократии есть конституционная составляющая, которая основана на системе сдержек и противовесов и предполагает власть для народа. С другой стороны, в ней есть массовая составляющая, выраженная в массовой и индивидуальной вовлеченности в политику и в политическом участии, гарантирующем власть народа. Эти две различные функции сосуществуют и дополняют друг друга. Тем не менее, хотя они и задумывались как два элемента в единой демократической системе, со временем они распались и начали вступать в противоречие друг с другом как в теории, так и на практике. Например, в попытке описать новые режимы, возникшие после коллапса коммунистического блока в 1989 году, родились понятия нелиберальных или электоральных демократий (Diamond, 1996; Zakaria, 1997; Закария, 2004б), сочетающих свободные выборы – массовую демократию – с ограничением прав и свобод и чрезмерной концентрацией исполнительной власти, потенциально готовой к злоупотреблениям. Как показывают многочисленные исследования этих новых демократий, массовая и конституционная демократии, похоже, больше не обязательно связаны друг с другом.

2

См. также более поздние дискуссии в: M'eny and Surel, 2002; Dahl, 1999; Eisenstadt, 1999.

Таким образом, концептуальные различия между массовой и конституционной составляющими демократии на практике оказались гораздо более важными. Развитие демократии сопровождается изменением их веса: массовая составляющая становится гораздо менее значимой, чем конституционная. От их взаимного практического отделения конституционная составляющая выиграла, а массовая – проиграла. Закария, наиболее внятный автор в этой области, считает именно конституционную, а не массовую составляющую необходимой для выживания и благополучия демократии, ведь именно в ней кроется причина феноменального успеха демократии в западном полушарии: «На протяжении значительного промежутка времени в новой и новейшей истории отличительным признаком правительств Европы и Северной Америки была не демократия, а конституционный либерализм. Лучшим выражением „западной модели“ служит не массовый плебисцит, а беспристрастный суд» (Zakaria, 1997: 27; Закария, 2004б: 59). С этой точки зрения, самым полезным для демократии институтом являются не выборы – или не выборы как таковые, а суд или, по крайней мере, сочетание судов с другими видами неэлекторального участия. В самом деле, в литературе по качеству государственного управления (good governance) для развивающихся стран представлена ясная формула эффективной демократии: НПО (неправительственные организации) + суды = демократия. Акценты расставляются так, что «развитие гражданского общества» считается допустимым условием, опора на правовые процедуры – необходимым, а выборы – необязательным (см. также: Chua, 2003).

Схожую логику можно наблюдать в различных подходах к конституционной реформе в странах с развитой демократией, в частности, к реформам в контексте ЕС. Здесь демократия также может быть переопределена через снижение важности массовой составляющей. Как, например, заметила Мишель Эверсон в своем обсуждении работы Майоне (Everson, 2000: 106): «Немажоритарная идея… настойчиво утверждает, что изолирование рыночного управления от политических сил служит целям демократии, поскольку защищает демократически установленные обществом цели от хищнического поведения временщиков во власти». В этом мы видим очевидное противопоставление: с одной стороны, объективно установленные обществом цели, с другой – требования временной (вследствие своей избранности)

и, следовательно, хищной элиты. Первые поддерживаются сетями качественного государственного управления, вторые – грубой силой и амбициями народных избранников. Исход битвы очевиден. В других областях и в контексте других процессов мы наблюдаем, по-видимому, ту же самую историю. В своем обзоре новых способов представительства Марк Тэтчер и Алек Стоун Суит (Thatcher and Stone Sweet, 2002: 19) подчеркивают возрастающую важность «процедурной легитимности», в соответствии с которой «процесс принятия решений немажоритарными организациями оказывается лучше, чем закрытые и нередко тайные переговоры в кабинете министров и в кулуарах исполнительной власти». В этом случае преимущества прозрачности, законности и доступа для всех заинтересованных сторон (stakeholder) противопоставляются ограниченности и искажениям, связанным с партийной политикой, и считается, что они ведут к процессу, предполагающему «справедливую и демократическую замену подотчетности перед избирателями». Эта идея проявляется еще сильнее при адаптации принципов нового государственного управления к управлению политическими организациями и общественным сектором. Подотчетность здесь основывается не на мнении избирателей и требованиях общества, а на принципах экономической эффективности, беспристрастности процедур и производительности (см., напр.: Peters, 2003: 125).

Это, в свою очередь, подводит нас ко второму вопросу: если массовая составляющая демократии истощается, то почему это происходит сейчас? Другими словами, почему кризис демократии наступил спустя всего лишь десятилетие после сокрушительной «победы демократии во всем мире» (см., напр.: Hadenius, 1997), в момент, когда она была объявлена «единственной возможностью» (Linz and Stepan, 1996)? Зачем понадобилось реформировать и ограничивать то, что было признано идеальным?

На эти вопросы, разумеется, есть множество различных ответов: конец холодной волны, кризис «встроенного либерализма», задающего тенденции развития западных капиталистических экономик на протяжении тридцати лет после 1945 года [3] , ослабление партийного правительства, провал процессов глобализации и европеизации. Однако я сосредоточу внимание на одном из возможных объяснений и покажу, что переход от массовой к конституционной демократии и сопутствующее ему разочарование в политике и выборах были связаны с разрушением партийной системы. Иными словами, из-за кризиса партийного представительства массовая демократия перестает соответствовать возложенным на нее функциям и удовлетворять наши ожидания. Не опираясь более на партии, демократия лишается массового участия и народного контроля.

3

О понятии «встроенного либерализма» см.: Ruggie, 1982. – Прим. ред.

Переопределяя демократию

За 20 лет до публикации «Полусуверенного народа» Шаттшнайдер предположил, что демократии без партий не существует. С этой идеи начинается его работа «Партийное правительство» (Schattschneider, 1942: 1), и вступительный абзац из нее стоит того, чтобы процитировать его полностью:

Несомненно, отличительной чертой современного правительства является его партийная структура. Именно партии сыграли ключевую роль в процессе управления, в формировании демократического правительства. Мы должны с самого начала четко зафиксировать: именно политические партии являются гарантами демократии, современная форма которой немыслима вне партийной системы. Как известно, качество партий является лучшим показателем природы режима. Водораздел современной политической философии, проходящий между демократией и диктатурой, лучше всего выражается в партийной политике. Таким образом, партии – это не аппендикс современного правительства, а его центральная, определяющая и наиболее творческая часть.

Как и во всех сочинениях того времени, массовые и конституционные составляющие демократии здесь не разделяются; под демократией понимается как система сдержек и противовесов, так и выборы, мандаты, подотчетность и представительство. Именно это всеобъемлющее понятие демократии легло в основу анализа Шаттшнайдера и привело его к выводам, на которые потом будут ссылаться все эксперты по партийной политике. Например, к тому, что, несмотря на все проблемы и вызовы, с которыми сталкиваются политические партии, они будут существовать, пока будет существовать демократия. Подобная логика может быть найдена у Рассела Далтона и Мартина Ваттенберга, которые предлагают читателям «помыслить немыслимое у Шаттшнайдера», крах партий, и вдохновенно доказывают, что «все так же сложно представить себе национальное правительство, работающее без политических партий, которые играют важнейшую роль в разнообразных политических процессах» (Dalton and Wattenberg, 2000: 275). Но если мы выделим различные компоненты демократии и доведем исходную посылку Шаттшнайдера до логического завершения, выводы будут другими. Под логикой Шаттшнайдера обычно понимается то, что демократия и партии взаимно сохраняют друг друга и крах одного вызовет разрушение другого, или, пользуясь терминологией Далтона и Ваттенберга, партийный кризис может вызвать, как минимум, кризис современного (представительного) правительства. Если демократия (или представительное правление) немыслима вне партий, то, возможно, с их исчезновением она действительно становится неработоспособной.

Без партий, следуя аргументу Шаттшнайдера, мы остаемся либо без реальной демократии, либо без реального представительного правления, либо с урезанным вариантом демократии, лишенной своей массовой составляющей, поскольку именно эта часть наиболее зависит от партий. В результате получаем редуцированную версию конституционной демократии мэдисоновского образца, либо постмассовую демократию по типу республиканской политии Петтита (Pettit, 1998: 303), либо концепции современного управления в духе «участия заинтересованных сторон» (stakeholder) и «эффективного решения проблем» (Kohler-Koch, 2005). Эти варианты политической организации вполне можно помыслить, но в них именно массовая составляющая практически сходит на нет и ни выборы, ни партии не сохраняют своего привилегированного статуса.

Когда демократия в понимании Шаттшнайдера становится «немыслимой», начинают доминировать иные ее формы. Следовательно, современная дискуссия о демократическом обновлении, представленная как теоретиками, так и практиками вроде Эми Чуа и Фарида Закария, сводится к поиску новых институциональных форм демократии. Большинство подходов сходится на следующих требованиях: во-первых, демократия должна работать; во-вторых, восприниматься легитимной; в-третьих, не опираться более на народный контроль или массовую подотчетность.