Зачетный механизм страхового обеспечения. Как он появился в российском социальном страховании

Исаков Владимир

К концу 1918-началу 1919 года процесс национализации промышленности набирал темпы. Средства производства, заводы и фабрики переходили в государственную собственность. Частных предприятий становилось все меньше. Количество рабочих, занятых по найму в частной промышленности, быстро уменьшалось, и, наоборот, увеличивалось количество рабочих, занятых по найму у государства. По мере расширения государственного сектора экономики идея обеспечения рабочих с целью полного возмещения им за счет страховых взносов работодателя (т.е. рабоче-крестьянского государства) заработка, утраченного ими при наступлении страхового случая, теряла всякий смысл. Тогдашние специалисты по социальному обеспечению считали, что обеспечение трудящихся, основанное на страховых

взносах, есть не что иное как перекладывание средств из одного кармана (государственной промышленности) в другой карман – государственного обеспечения.

Упомянутая нами З. Теттенборн в этой связи писала: «Поскольку государство становилось единственным нанимателем, а, следовательно, и единственным страхователем, нецелесообразным делалось сохранение системы взносов на социальное страхование»¹⁹. Такой позиции придерживался и нарком социального обеспечения А. Винокуров, предлагая возложить расходы по социальному обеспечению трудящихся на государство. Он писал в то время, что «соответственно обобществлению всех средств производства и уничтожению частного хозяйства, финансирование социального обеспечения должно перейти к государству, что уничтожит излишнюю сложность исчисления взносов».²⁰

Второй всероссийский съезд отделов социального обеспечения принял ряд решений, которые не оставляли и следа о существовавшей ранее финансовой системе социального страхования, основанной на страховых взносах. Так в резолюции съезда «Об итогах и перспективах работ Народного Комиссариата Социального Обеспечения» отмечалось, что «политика самострахования, как пережиток условий буржуазно-капиталистического строя, должна быть признана несоответствующей принципам социалистического строительства, а потому распространение социального обеспечения на те или иные категории граждан не должно быть связано с внесением страховых взносов и таковые должны быть немедленно отменены»²¹.

Отказ от системы страховых взносов был оформлен 17 апреля 1919 года декретом Совнаркома «Об изменении Положения о социальном обеспечении трудящихся в части, касающейся его финансовой системы». Вместо страховых взносов декрет устанавливал выделение средств на оказание всех видов социального обеспечения трудящихся и их семей из государственного казначейства в сметном порядке по смете Народного комиссариата труда. От уплаты страховых взносов полностью освобождались государственные предприятия и советские учреждения. Обязанность их уплачивать сохранялась лишь за незначительным количеством оставшихся к тому времени частных предприятий, артелей и отдельных работодателей. Взимание с них страховых взносов производилось налоговым аппаратом Народного комиссариата финансов, которые зачислялись в доход государства наравне с прочими налоговыми поступлениями.

Созданный для осуществления социального обеспечения трудящихся аппарат низовых органов Наркомата труда не справлялся с постоянно возрастающим объемом работы по назначению, начислению и выплате пособий и пенсий. В подотделах и пунктах социального обеспечения и охраны труда скапливались большие очереди, росло недовольство трудящихся. В этих условиях «для облегчения» работы органов труда Совнарком принял решение о передаче их функций по выплате пособий предприятиям. В соответствии с декретом «О порядке выдачи денежных пособий в случаях временной утраты трудоспособности» от 23 мая 1919 года выплату пособий при временной утрате рабочими трудоспособности (при болезни, увечье и карантине) предприятия должны были производить за свой счет в течение двух месяцев. На них возлагалась также выплата пособий по беременности и родам за 8 недель до и 8 недель после родов.

После произведенных выплат предприятия выставляли местным подотделам социального обеспечения и охраны труда требования (счета), заверенные

фабрично-заводскими комитетами профсоюзов, о возмещении произведенных ими расходов. После проверки поступивших требований и других документов местные подотделы социального обеспечения и охраны труда возмещали из своих средств расходы, произведенные предприятиями, учреждениями и хозяйствами. Контроль за выдачей пособий возлагался на пункты подотделов социального обеспечения и охраны труда системы Наркомата труда, без визы которых пособия предприятиями и учреждениями не выплачивались.

Губернским отделам социального обеспечения и охраны труда было предоставлено право самим определять – распространять ли такую практику на всю губернию или на отдельные крупные предприятия. При этом речь шла только о денежных выплатах с последующим возмещением предприятиям произведенных ими затрат из средств подотделов социального обеспечения и охраны труда Наркомата труда. В Инструкции по применению упомянутого декрета Совнаркома отмечалось, что «наиболее целесообразным следует признать применение декрета к крупным предприятиям и учреждениям, имеющим хорошо налаженный аппарат (по выдаче заработной платы), а также к предприятиям и учреждениям, расположенным в отдалении от учреждений местного подотдела».²²

Таким образом в практику социального обеспечения впервые в России были внедрены элементы взаимозачета по произведенным предприятиями расходов на пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам. Правда зачет шел не в счет страховых взносов с предпринимателей (работодателей), которые к тому времени были уже отменены, а в счет средств государственного казначейства, предусмотренных в сметах органов Наркомата труда на эти цели.

Этот механизм продолжал применяться и после передачи в апреле 1920 года функций по социальному обеспечению трудящихся и их семей от Наркомата труда в ведение Наркомата социального обеспечения. В соответствии с Положением о Наркомате Социального Обеспечения ему предавалось «обеспечение в случаях временной и постоянной нетрудоспособности, безработицы, материнства, смерти, безвестного отсутствия трудящихся, в том числе и лиц, привлеченных по трудповинности и учащихся, а равно членов семейств лиц всех указанных категорий»²³.

Под реализацию перечисленных новых функций Наркомсобеса необходимо было выстроить соответствующий аппарат управления. Прежний не подходил. По признанию упомянутого нами Н. Милютина, он «превратился в самую обычную бюрократическую канцелярию со всеми ее отрицательными сторонами».²⁴ Поэтому новая организационная структура управления социальным обеспечением трудящихся, по его мнению, должна была «во-первых, приблизить обеспечение непосредственно к фабрикам и заводам»²⁵. Во-вторых, позволила бы вовлечь трудящихся в управление социальным обеспечением.

«Первый шаг, который должен быть сделан, – считал Н. Милютин – это привлечение широких масс рабочих к делу социального обеспечения, привлечение тех рабочих организаций, которые пролетариат создал в процессе своего строительства… Ставить сейчас вопрос о восстановлении больничных касс, которые в первый период октябрьской революции имели широкое самоуправление, было бы слепым копированием того, что существовало раньше. Жизнь ушла вперед. Надо учесть изменения, которые произошли в жизни фабрик и заводов. Во всех предприятиях во всех более или менее значительных хозяйствах в настоящее время существуют органы рабочего представительства. Масса рабочих так или иначе участвует в жизни этих предприятий. В предприятиях существуют завкомы и целый ряд комиссий, ведающих теми или другими сторонами жизни рабочих масс этих предприятий».²⁶