Железные дороги: адаптация к переменам и новым реальностям

Постников Сергей Федорович

– формирование новой системы взаимоотношений с государством, субъектами Российской Федерации, местным самоуправлением, с органами налоговой системы.

В результате действия этих факторов формировалось новое правовое поле для хозяйственной деятельности.

Вместе с тем, на первых этапах после распада СССР и перехода к рыночной организации хозяйственной деятельности в Российской Федерации (включая, прежде всего, дерегулирование цен и массовую приватизацию предприятий) с учетом масштабов ее территории и протяженности сети железных дорог, существующей единой технологии перевозочного процесса система МПС России сохранялась в относительно неизменном виде.

По отношению к отрасли была проявлена

определенная осторожность, поэтому первоначально отрасль в целом (за исключением метрополитенов, промышленного транспорта и некоторых других предприятий) осталась в федеральной собственности, в январе 1992 года было образовано Министерство путей сообщения Российской Федерации (МПС России). Сохранилось государственное регулирование тарифов, с определенного момента Правительство стало рассматривать и утверждать финансовый план и инвестиционную программу МПС России (а затем ОАО «РЖД»). Также сохранились региональные структуры управления (железные дороги, отделения железных дорог) и линейные предприятия. При этом все уровни управления обладали «хозрасчетными правами» и получали статус юридических лиц. (Здесь и далее мы употребляем понятие «линейное предприятие», исходя из практики его употребления на железнодорожном транспорте для обозначения определенной категории подразделений отрасли).

Вместе с тем, далеко не всё осталось по-старому. Размеры государственных инвестиций и субсидий на перевозочную деятельность в течение уже 1992 и 1993 годов резко сократились. Железные дороги и другие предприятия отрасли (да и вся система), несмотря на сохранение государственного влияния, не были исключены из системы рыночных отношений. Они рассматривались как рыночные структуры, и к ним предъявлялись требования прибыльности, платежеспособности и финансовой стабильности ровно такие же, как и к предприятиям, полностью действовавшим на рыночных условиях и находящимся в частной собственности.

Формирование налогового и гражданского законодательства (например, запрещение включения юридических лиц в состав других юридических лиц, выстраивание принципов расчетов с бюджетами) потребовало законодательного закрепления отраслевых особенностей и принятия в 1995 году Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте». [5]

Закон подтверждал особенности отрасли, в том числе функции МПС России по управлению эксплуатационной работой на сети железных дорог и регулированию экономических взаимоотношений между предприятиями отрасли, по решению общеотраслевых задач и созданию централизованных фондов и резервов, формированию доходов железных дорог от перевозок. Законом предусматривалось государственное регулирование тарифов на всей сети и сохранение предприятий отрасли в федеральной собственности. В законе за железной дорогой закреплялся статус основного государственного унитарного предприятия отрасли и устанавливались особенности ее расчетов с федеральным и региональными бюджетами.

Помимо МПС России, осуществлявшего управление отраслью с точки зрения ее содержательных функций, для предприятий железнодорожного транспорта, находящихся в федеральной собственности, важную роль играли органы исполнительной власти, обеспечивающие управление государственным имуществом (в настоящее время это Федеральное агентство по управлению государственным имуществом – Росимущество). Также, важное специальное значение для отрасли имели органы власти, отвечавшие за регулирование тарифов (в настоящее время – ФАС) и формировавшие общие подходы к индексации тарифов на товары и услуги инфраструктурных компаний на предстоящий плановый период – годичный или трехлетний (Минэкономразвития).

В развитие закона было принято постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 1996 года № 629, в соответствии с которым железные дороги на основе сводного

баланса централизованно рассчитывались с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации по налогу на прибыль и налогу на добавленную стоимость за предприятия и подразделения, осуществляющие и обеспечивающие перевозочный процесс. По остальным видам налогов предприятия и подразделения рассчитывались самостоятельно по своим финансово-экономическим показателям.

В отличие от норм общего гражданского законодательства закон допускал, что в состав железной дороги (юридического лица) могли входить другие предприятия и учреждения, также являющиеся юридическими лицами. Сохранение такой системы юридического лица в юридическом лице, а также механизм централизованного распределения доходов от перевозок между железными дорогами и внутри железных дорог вызывало многочисленные споры и недопонимание, особенно с налоговыми органами и региональными и местными властями. В частности, в периоды убыточности (или низкой рентабельности) перевозок крайне негативно воспринималась ситуация, когда до линейного предприятия (юридического лица и налогоплательщика) спускался убыток от перевозок и нивелировал получаемую им прибыль от подсобно-вспомогательной и прочей деятельности и, соответственно, платежи в местные бюджеты.

Конечно, можно было и дальше ставить вопрос об установлении в законодательном порядке неких отраслевых особенностей для предприятий железнодорожного транспорта. Какие, например, предусматривали отдельные Указы Президента Российской Федерации 1992–1994 годов или Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте». Но в целом этот путь был уже непродуктивным, потому что даже законно установленные особенности с трудом воспринимались экономической средой и различными государственными структурами, они не вписывались в общее законодательство. Принятие закона о федеральном железнодорожном транспорте было по существу временным решением и не могло в полной мере защитить многие отраслевые особенности.

И это все больше вызывало необходимость системного подстраивания отрасли к новым условиям, к тем переменам, о которых мы говорили выше.

1.3. Изменения финансовой системы

Рассмотрим теперь подробнее некоторые аспекты трансформации финансовых и экономических отношений в эти периоды.

Финансовый результат от перевозок (общая прибыль) по железной дороге изначально определялся как разница между доходами железной дороги от перевозок (формируемыми на основе доходных ставок) и ее эксплуатационными расходами с учетом результатов подсобно-вспомогательной деятельности. При этом дороги (как уже отмечалось) могли быть рентабельными, малорентабельными и планово-убыточными, но в условиях централизованной экономики эти обстоятельства не имели существенного значения. При этом, исходя из единой общесетевой технологии перевозочного процесса, перевозки по всей сети железных дорог России (кроме Сахалина) осуществлялись по единым среднесетевым тарифам, хотя железные дороги имеют каждая свою объективно сложившуюся себестоимость перевозок.

Однако расширение прав предприятий в 80-е годы и их переход к новым условиям хозяйствования и полному хозяйственному расчету и самофинансированию, повышение роли прибыли потребовал отказа от этой системы. Был создан механизм формирования доходов железных дорог, учитывающий их реальный вклад в осуществление перевозочного процесса, и обусловленную объективными факторами индивидуальную себестоимость. С этой целью в 1988 году были установлены корректирующие коэффициенты к доходным ставкам, а с 1990 года введен механизм формирования доходов железных дорог по расчетным ценам. Однако в любом случае вся общая масса доходных поступлений распределялась между железными дорогами в полном объеме.