Актуальные проблемы Европы №2 / 2013
Шрифт:
При формальном равенстве высшие учебные заведения и отдельные учебные программы в зависимости от спроса и качества подготовки стали обретать «репутацию и престиж», что в значительной степени определялось статусом вуза (исследовательский или преподавательский, университетский-академический тип или ориентированный на профессиональную подготовку) и оценкой работодателями «качества» выпускников. Многие изменения диктовались соображениями, связанными с необходимостью получать образование в течение всей жизни, исходя из потребностей рынка труда и предпочтений индивида, определяющего свою карьерную и жизненную стратегию в стремительно меняющихся условиях «экономики, основанной на знаниях» 7 . Последний термин получил широкое распространение в середине 1990-х годов в политических и экономических кругах, определяющих политику в сфере образования. Тогда же произошло возрождение интереса к проблеме «обучения в течение всей жизни» и созданию системы «непрерывного обучения».
7
Сегодня этот термин
Рост спроса на образование в условиях сокращения финансовых возможностей государства вел к ухудшению условий функционирования вузов и снижению качества образования. Переполненные аудитории, ухудшение труда преподавателей, ветшающие здания, нехватка современной техники и лабораторного оборудования стали привычной картиной многих европейских университетов в 1980–1990-е годы. Так называемый «кризис» университетов требовал изменения системы управления и финансирования вузов. Этим обстоятельством в значительной степени объясняется тот факт, что в большинстве стран реформы в сфере высшего образования в 1980-е – начале 1990-х годов касались прежде всего совершенствования/пересмотра системы взаимодействия государства и вузов с целью создания стимулов для повышение эффективности высшей школы и улучшения качества образования.
Следует отметить, что при всей схожести проблем и решений стратегия достижения этих целей в разных странах определялась в значительной степени национальными традициями и приверженностью принципам национальной модели социального государства. Так, приступив к реформам высшего образования почти одновременно, Нидерланды и Великобритания пошли разными путями.
Нидерланды попытались придать гибкость системе управления путем сокращения централизованного и директивного регулирования и предоставления вузам большей автономии. При этом государство сохранило за собой право определять задачи, стоящие перед вузами, используя для этих целей перспективное планирование высшего образования и научных исследований, которое осуществляется в рамках диалога с вузами. Реформы голландской системы высшего образования носили централизованный характер и шли сверху вниз, но при этом реформаторы старались отойти от бюрократической системы административного регулирования. Для достижения поставленных целей использовались некоторые элементы корпоративного управления: стратегическое планирование; прозрачность распределения средств (расчеты по формуле); контроль за качеством и отчетностью; привлечение социальных партнеров и всех заинтересованных сторон к обсуждению проблем развития высшего образования и содержания реформ; стимулирование эффективности использования бюджетных средств и имеющихся ресурсов; ориентация на конечный результат и качество, включая сокращение отсева в вузах. Даже введение в 1991 г. платы за обучение было сделано не столько для пополнения университетской казны, сколько в целях повышения социальной ответственности граждан, поступающих в вузы. В соответствии с законом все студенты, обучающиеся на дневных отделениях, получают заем (размеры займа устанавливаются с учетом стоимости обучения и учебных материалов), который при высокой успеваемости и завершении обучения в срок (шесть лет с момента поступления) становится невозвратным (2). Многие из идей, которыми руководствовались голландские реформаторы, в той или иной степени были использованы правительствами других стран при проведении собственных реформ в 1990-е годы.
Реформы высшей школы в Великобритании, начатые правительством М. Тэтчер в конце 1980-х годов, носили откровенно рыночный характер. Отказываясь от бюрократического управления и контроля за вузами, британское правительство руководствовалось принципами «нового государственного менеджмента»: государство начало финансировать вузы на основе контракта, заключаемого на предоставление услуг высшего образования определенной специализации и в определенном объеме; оно же устанавливало требования к качеству конечного продукта. Правительство также ввело новую систему оценки деятельности вузов с учетом затрат и экономической отдачи и стимулировало вузы к коммерциализации своей деятельности путем предоставления платных услуг бизнесу, государственным и местным органам власти. Вузовские научные исследования стали финансироваться на конкурсной основе. Авторы реформы намеревались даже ввести оценку труда преподавателей и профессоров в зависимости от спроса на те или иные программы и закрывать дисциплины, не пользующиеся спросом у студентов. Предлагалось заключать контракты с преподавателями на дальнейшую работу с учетом популярности и окупаемости конкретного курса. «Рыночные силы – вместо планирования, частные деньги – вместо общественных», – так охарактеризовал суть реформ министр образования К. Бейкер (15). Однако излишняя коммерциализация деятельности вузов и диктат рынка в ущерб академической свободе вызвали резкую критику со стороны преподавателей и британской общественности, что несколько смягчило рыночные подходы к оценке деятельности вузов и отдельных преподавателей. Но в целом курс был взят на превращение высшего образования в разновидность услуги, в связи с чем многие мероприятия в сфере высшего образования были направлены на создание конкурентной среды и развитие конкуренции между вузами как за потребителей образовательных услуг, так и за финансовые средства на научно-исследовательскую деятельность и оплату труда ведущих исследователей. Лейбористское правительство, пришедшее на смену консерваторам, продолжило начатые реформы и ввело плату за обучение в вузах, на что не решилась в свое время М. Тэтчер (3).
Франция, также реформировавшая в эти годы систему управления и финансирования университетов, по признанию специалистов, проводила эту политику в традициях «бюрократического централизма». Так, по Закону 1984 г. о высшем образовании государственные высшие учебные заведения наделялись правами юридических лиц и за ними признавалась педагогическая, административная и финансовая самостоятельность. Но при этом в законе было указано, что действовать университеты должны в рамках государственных регламентов, а средства на нужды университета выделяются в рамках, предусмотренных законом. Закон расширил
Экономический кризис начала 1990-х годов сделал реформы системы высшего образования для большинства европейских стран неизбежными. Стало очевидным: государство не может не только удовлетворять потребности постоянно разрастающейся высшей школы, но даже осуществлять финансирование на прежнем уровне. Дополнительным фактором, сократившим финансовые маневры правительств стран – членов ЕС, стали Маастрихтские соглашения и Пакт о стабильности и росте, подписанные в 1992 г., которые накладывали на членов ЕС обязательства по введению режима жесткой бюджетной дисциплины и ограничению размеров государственного долга 8 .
8
В соответствии с требованиями Пакта о стабильности и росте (Stability and Growth Pact) страны – члены ЕС обязуются удерживать бюджетный дефицит в пределах 3%, а государственный долг в размере 60% от ВВП.
Победа на выборах в начале 1990-х годов во многих европейских странах «новых правых» и усиление влияния неолиберальной идеологии на политическую жизнь активизировали дискуссии в обществе по таким вопросам, как соотношение общественной и индивидуальной значимости образования, предназначение высшего образования, источники финансирования. От ответа на эти вопросы в значительной степени зависели идеология и конкретная стратегия реформ в тех или иных странах. В то время как академическое сообщество и студенчество активно выступали против рыночных реформ в сфере высшего образования, экономисты и политики не менее активно критиковали университеты за их неспособность учитывать требования рынка труда, неэффективное управление и высокие затраты.
Существенное влияние на формирование политики в сфере высшего образования в 1990-е годы стал оказывать фактор глобализации. Обострение конкуренции на мировых рынках и усиление влияния технического прогресса на экономическое развитие способствовали превращению образования в важный фактор конкурентоспособности не только отдельных производителей, но и национальных экономик в целом. Для выполнения новых задач в условиях ускоряющихся перемен от системы образования требовались большая гибкость, открытость, способность адекватно реагировать на них. В эти годы получает распространение идея о том, что в условиях неолиберальной глобализации университеты должны принять рынок и стать деловыми предприятиями, ориентированными на требования потребителя. «Университет больше не является тихим местом, где можно неторопливо учить, заниматься научной деятельностью и созерцать Вселенную, как в прошлые века. Это большой, сложный, ответственный, конкурентный бизнес, требующий постоянных масштабных инвестиций» (25, с. 2).
В новых условиях особую важность приобретают эффективность функционирования вузов и рациональность распределения финансовых ресурсов, что в свою очередь предъявляет новые требования к принципам организационной деятельности самих университетов. В 1990-е годы реформы в первую очередь касались системы управления и финансирования университетов, причем чаще всего на вооружение брались принципы корпоративного управления, в результате чего вся деятельность университетов оказалась подчиненной принципам экономичности, эффективности и результативности. В связи с этим важную роль в деятельности университетов начали играть профессиональные управленцы, в то время как профессора и преподаватели оказывались в положении наемных работников, работающих по контракту. Экономическая логика стала определять как преподавательскую деятельность (создание программ, пользующихся спросом на рынке труда), так и исследовательскую (ориентация на прикладные исследования, результаты которых могут быть быстро коммерциализованы).
Реформы университетского образования сопровождались активными дискуссиями по поводу целей, задач и миссии университетов. При этом все их участники разделились на два лагеря, стоящих на диаметрально противоположных позициях. Одни призывали вернуться «к гумбольдтовским идеалам образцового сообщества и социального функционирования», другие требовали «признать свою корпоративную идентичность и стать более продуктивными и эффективными». Государство в этих дискуссиях занимало чаще всего вторую позицию, что, по мнению некоторых исследователей, было связано с тем, что в условиях глобализации экономической сферы и упадка национального государства эпохи модерна университет перестает «служить идеологическим орудием национального государства» и превращается «в бюрократическую корпорацию», в которой «всеобщий принцип администрирования замещает диалектику преподавания и исследования, в силу чего преподавание и исследование как аспекты профессиональной жизни оказываются в подчинении у администраторов» (5, с. 39, 199). Наиболее полно новые подходы воплотились в жизни американских университетов, но в условиях глобализации эти идеи нашли поддержку и у европейских политиков.