Бюджетная система Российской Федерации
Шрифт:
Рис. 13.1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.
Рис. 13.2. Эволюция модели организации бюджетного процесса [66]
Таким образом, в основу новой организации бюджетного процесса положена модель « бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования », предусматривающая «распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов». [67]
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы
Все изменения, которые начаты и продолжаются в настоящее время в бюджетном процессе, получили закрепление в бюджетном законодательстве, в поправках к Бюджетному кодексу РФ. В соответствии с Планом мероприятий Правительства РФ по реализации Концепции разработан и утвержден направленный на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» от 26.04.2007 г. № 63-Ф3.
Основными новациями данного закона являются:
• переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – к формированию бюджетов на 3-летний период;
• четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, создание условий для возникновения учреждений новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;
• упорядочение организации бюджетного процесса в соответствии с едиными принципами, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;
• планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств и принимаемых обязательств с отражением каждой программы и объекта в составе ведомственной структуры расходов соответствующего бюджета;
• системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса;
• усиление стимулов для органов государственной власти и местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;
• утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ Бюджетным кодексом РФ с одновременным расширением полномочий органов власти разных уровней по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.
В совокупности утвержденная система поправок создает правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов власти всех уровней и в конечном счете – повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами. Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя, помимо реформирования бюджетного процесса, также реформирование бюджетного сектора, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.
Таким образом, Россия наряду с большинством развитых стран и стран с развивающейся экономикой успешно проводит бюджетную реформу, направленную на реализацию принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами , к которым относятся: финансовая прозрачность; долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетов; эффективная и справедливая система межбюджетных отношений; среднесрочное финансовое планирование; бюджетирование, ориентированное на результаты. [68]
Продолжающаяся модернизация системы управления общественными финансами Российской Федерации, обеспечивающая в каждом бюджетном цикле все более полную и четкую реализацию перечисленных принципов, находит отражение в перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2007–2009 гг. и федеральном бюджете на 2007 г. Федеральный бюджет на 2008 г. и период до 2010 г. впервые сформирован и будет исполняться на основе нового бюджетного законодательства и в соответствии с общепризнанными в мировой практике стандартами и процедурами.
В параметрах этих документов воплощено решение основной задачи бюджетной политики на среднесрочную перспективу – сохраняя макроэкономическую стабильность, сбалансированность и устойчивость бюджетной системы, обеспечить максимально эффективное и прозрачное использование бюджетных средств для достижения конечных, измеримых, общественно значимых результатов, которые, в свою очередь, ведут к дальнейшему увеличению финансовых возможностей государства.Вопрос 2 Развитие программно-целевых методов бюджетного планирования
Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики, заявлено Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. в качестве основного направления реформирования бюджетного процесса. Сутью программно-целевого планирования как важнейшего компонента модели «бюджетирования, ориентированного на результат» является выделение бюджетных ресурсов в распоряжение администраторов бюджетных средств в зависимости от достижения ими запланированных целей и конкретных результатов деятельности, измеримых количественными и качественными характеристиками.
Реализацию поставленных задач предполагается осуществлять путем:
• предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
• совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
• использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
• распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки
• расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
Таким образом, одним из основных инструментов реализации на практике принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) становятся Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее – Доклады). Они представляют собой документы, составляемые субъектом бюджетного планирования в порядке, установленном соответствующим органом исполнительной власти или самоуправления, и содержащие информацию о фактически сложившихся и планируемых целевых, финансовых, результирующих показателях деятельности субъекта бюджетного планирования. Другими словами, Доклады призваны стать документами, позволяющими увязывать цели, задачи и результаты деятельности субъектов бюджетного планирования с планируемыми и фактическими объемами бюджетного финансирования.
В качестве инструмента, позволяющего обосновать предлагаемые бюджетные ассигнования на среднесрочную перспективу с учетом всего комплекса факторов, в бюджетный процесс вводится новый документ – Обоснование бюджетных ассигнований ГРБС, призванный «углублять и конкретизировать работу ГРБС по внедрению методов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат». [69]
Обоснование бюджетных ассигнований определяется как факторный анализ изменения общего объема бюджетных ассигнований, а также количественная или качественная характеристика результатов использования бюджетных средств по каждому виду расходов в соответствии с представленным в Минфин России распределением предельных объемов расходов субъекта бюджетного планирования по главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ (ФЦП), а также федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП). В соответствии с Концепцией расширение сферы применения программно-целевого планирования возможно и целесообразно за счет преобразования целого ряда расходов, формируемых в настоящее время по сметному принципу, в ведомственные целевые программы (ВЦП), имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения. Исходя из этого, ФЦП и ВЦП должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ (табл. 13.1).
Таблица 13.1 Общие требования к бюджетным целевым программам и их основные различия
Вопрос 3 Реструктуризация бюджетных расходов и бюджетного сектора
Процессы, приводящие к изменению функций органов государственного управления и местного самоуправления и их расходных обязательств, структуры бюджетных расходов, расширению организационно-правовых форм исполнителей бюджетных услуг, источников финансирования, именуются реструктуризацией бюджетных расходов.
Смена форм собственности привела к существенному изменению структуры расходов в отраслевом разрезе , вследствие чего за годы реформ снизилась доля расходов на финансирование промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, при этом увеличилась доля расходов на финансирование социальных отраслей. Во многом усилению социальной направленности бюджета способствовало резкое снижение размера государственного долга и уменьшение доли расходов федерального бюджета, направляемой на его обслуживание.
Разграничение полномочий и расходных обязательств между федеральным уровнем, субъектами РФ и органами местного самоуправления привело к соответствующему изменению структуры расходов по уровням бюджетной системы страны. Принципиально новым направлением государственного регулирования становится развитие местного самоуправления, что неизбежно приводит к перераспределению бюджетиых ресурсов в пользу нижестоящих звеньев бюджетной системы для реализации возложенных на них функций. Одним из важнейших факторов реструктуризации бюджетных расходов явилась монетизация социальных льгот , в составе федерального и региональных бюджетов стали формироваться фонды компенсаций на реализацию делегированных органам местного самоуправления соответствующих расходных обязательств, возложенных законодательством на органы государственного управления. Изменилась и структура источников финансирования социальных льгот, часть из которых стала оплачиваться за счет государственных внебюджетных фондов, тогда как ранее все подобные расходы оплачивались в основном за счет бюджетных средств.
К новым направлениям бюджетного регулирования следует отнести значительный рост расходов, производимых в рамках федеральных и региональных целевых программ развития отраслей экономики и социальной сферы, а также ведомственных целевых программ. Сегодня все расходы главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений подразделяются на программную и непрограммную деятельность. Программные методы финансирования применяются и при реализации национальных проектов , направленных на развитие образования, здравоохранения, сельского хозяйства и жилищно-коммунального хозяйства. Один из аспектов реструктуризации бюджетных расходов связан с инвестиционной политикой государства. Основные задачи в части финансового обеспечения капитальных вложений связаны с замещением бюджетных источников финансирования заемными средствами и другими внебюджетными источниками. Строительство новых государственных и муниципальных объектов социальной сферы будет и далее осуществляться за счет бюджетных средств.