Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Кабашов Сергей Юрьевич

Чиновник в качестве королевского комиссара (или интенданта) появляется в XVI в. как тщательно выбираемый представитель монарха. Он качественно отличался от чиновника прежнего типа по своему правовому положению и политическим функциям. Королевский комиссар являлся поборником государственной централизации, чиновником на содержании у короля, а его доходы ограничивались фиксированным жалованьем. Получив патент на должность, который мог быть отозван королем в любое время, он подчинялся особым инструкциям, регулирующим его функции и обязанности, а также дисциплинарному контролю. Такой чиновник являлся порождением и одновременно творцом абсолютистской формы правления.

Королевские

комиссары должны были расчистить для себя место в строго иерархическом обществе, основанном на неравноправии и сословных привилегиях. Следует отметить, что ни в одной из абсолютистских монархий Европы вновь образованные бюрократии и старые аристократические органы управления не были непримиримыми врагами. Королевские комиссары приобрели устойчивое социальное положение и расширили свою власть не в открытой борьбе с теми, кто в качестве независимых сеньоров или наполовину независимых чиновников до тех пор владел средствами управления, а внедряясь в эти группы и частично смешиваясь с ними. Основным политическим результатом этих процессов явилось постепенное превращение бюрократизированной автократической монархии в правление бюрократической олигархии, самовластной, но все же представляющей интересы привилегированных слоев.

Таким образом, создатели абсолютной монархии изобретали неизвестные ранее более эффективные орудия принуждения. Создав крупномасштабный аппарат финансовой, административной и военной мощи, управлявшийся подотчетными им назначенными чиновниками, они выступили основателями полностью бюрократизированного государства со многими поразительно «современными» чертами. Следует, например, отметить, что абсолютная монархия с ее достаточно совершенной бюрократической машиной стала мощным фактором, способствующим развитию предпринимательства и росту буржуазии. Династический абсолютизм сам по себе был лишь преходящим историческим явлением, но породил административную систему, ставшую общим наследием современной цивилизации.

В чем отличительные особенности модели бюрократического управления французского абсолютизма времен Людовика XIV?

Наибольшего развития и блеска абсолютная монархия во Франции достигла при короле Людовике XIV. Его двор уже не был просто высшей сферой дворцового хозяйства, кругом родственников и приближенных. Он являлся обширным, особым искусственно созданным миром, в центре которого находился сам король в положении непререкаемого господина. Недаром девизом всего правления этого монарха стала фраза: «Государство — это я!».

Двор Людовика XIV был разделен на множество ступеней различиями титулов придворных, их близостью к королю и частотой доступа к нему, а также различным местоположением в ходе церемоний. Созданием и содержанием такого двора абсолютный монарх гарантировал себя от попыток со стороны феодальной знати вернуть себе корпоративные права на власть. Для аристократии эта потеря отчасти компенсировалась возвышением над остальным обществом и возможностями для отдельных придворных получить какие-либо индивидуальные привилегии.

Людовик XIV правил из своего двора, но не при помощи этого двора. Существовала другая структура, имевшая непосредственное отношение к государственному управлению и выступавшая как средство личной власти короля. Центральный административный аппарат был представлен системой административных органов, возглавляемых министрами, которые были ответственны непосредственно перед королем.

Первостепенную роль играл Государственный совет. На нем обсуждались важнейшие проблемы внутренней и внешней политики, войны и мира. До смерти кардинала Мазарини Совет был многочисленным. В период личного

правления Людовика XIV состав Государственного совета менялся, не превышая шести членов, но неизменно соблюдалось правило, сформулированное самим королем: «Никогда не допускать в Совет ни одно духовное лицо, и особенно кардиналов». Итоги обсуждения имели чисто консультативное значение. Последнее слово всегда оставалось за королем, принимавшим окончательное решение.

Финансовый совет, созданный после ареста министра финансов Н. Фуке, играл большую роль в системе государственных учреждений. Он заседал в присутствии короля два раза в неделю. Совет определял бюджет государства, устанавливал размеры налогов и их распределение, утверждал финансовую отчетность.

Совет депеш собирался раз в две недели. Он представлял собой коллегиальное министерство внутренних дел. Государственные секретари выступали с сообщениями о положении дел в тех провинциях, за управление которыми они несли ответственность. Заседания были формальными — все вопросы предварительно рассматривались королем.

Упомянем также Совет сторон, или Частный совет. Он объединял до 30 государственных советников, интендантов. Заседания вел канцлер. Рядом с ним всегда стояло пустое кресло короля. Совет сторон являлся высшей административной инстанцией. По пятницам заседал Совет по вопросам совести — настоящее министерство культов. На его заседаниях присутствовал король, претендовавший на роль религиозного лидера Франции и Европы.

Вся система высших государственных учреждений действовала без сбоев, с точностью хорошо отрегулированного часового механизма. У пульта управления стоял король. Однако у министров был свой надежный и испытанный способ сохранения власти; они «топили» монарха в бумажном море, из которого выплыть собственными силами ему не удавалось.

Сосредоточивая управление всеми делами государства в своих руках или руках министров, Людовик XIV окончательно утвердил во Франции систему бюрократической централизации. Идя по стопам кардиналов Ришелье и Мазарини, он уничтожил в областях провинциальные штаты, отменил остатки самоуправления в городах. Все местные дела решались или в столице или королевскими чиновниками, действовавшими по инструкциям и под контролем короля. Во Франции эффективные, контролируемые центром административные органы начали развиваться во второй четверти XVII в., главным образом в силу необходимости эффективного сбора налогов. Решающее значение в этом процессе имела должность провинциального интенданта.

Однако интенданты, назначаемые во времена кардиналов Ришелье и Мазарини, существенно отличались от королевских комиссаров времен Людовика XIV: во-первых, они назначались не на постоянной основе, а временно и для выполнения особых поручений; во-вторых, они не посылались во все части Франции; в-третьих, они являлись не администраторами, а ревизорами, проверявшими деятельность независимых местных чиновников.

Людовик XIV и его министры хорошо усвоили уроки Фронды и поэтому лишили реальной власти губернаторов провинций и городов. Местные правители своих войск больше не имели и жили под недремлющим оком короля при его дворе. Они сохранили почетные, престижные должности, но фактически стали безвластными. Вместо губернаторов 25 административно-территориальными областями страны (женералите) управляли королевские чиновники — интенданты. Главные обязанности интендантов — налоговые. Но вмешивались они и в хозяйственную жизнь провинции, интересовались состоянием урожая, почв, развитием торговли, промышленности, содействовали набору рекрутов. Интенданты стали «руками, глазами и ушами государевыми» на всей территории Франции.