Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

Макфол Майкл

Бейкер не припоминает, что кто-то в Белом доме считал, что ему не следует добиваться вывода ядерного оружия из республик, и выражает недоумение, что кто-то из его коллег не понимал важности предпринимаемых им усилий. Он говорит: «Какого черта мы хотели добиться? Породить ядерное соперничество в сердце Евразии?» Но он вспоминает, что на регулярных завтраках по средам у Скоукрофта министр обороны Чейни высказывал мысль о том, что интересам США, может быть, и не отвечает вывод всего ядерного оружия в Россию»^{105}.

Бейкер возражал. Фактически он и его команда в Госдепартаменте добивались принятия идеи единого командования и контроля в сфере ядерного оружия еще до распада Советского Союза. Первоначально обсуждалась даже идея создания новыми независимыми государствами совместного командования. Однако, принимая во внимание размеры России и ее статус правопреемника Советского Союза по международным договорам и в международных организациях, все склонялись к тому, что если возникнет единое ядерное командование, то оно будет российским. Хотя Скоукрофт говорит, что политика администрации заключалась в том, чтобы не вмешиваться в решение вопросов контроля над ядерным оружием (как это мы видели в сфере формирования демократических институтов), Бейкер действовал так, как если бы в администрации было принято решение добиваться ядерного разоружения. Он одержал верх потому, что никто из скептиков ему не препятствовал.

Тактическая ядерная инициатива

Ядерные арсеналы новых независимых государств

не ограничивались только стратегическим оружием. По инициативе президента Буша администрация стала добиваться внесения изменений в планы размещения тактического ядерного оружия меньшего радиуса действия, предназначенного для потенциального использования на поле боя, которое сверхдержавы развернули в Европе в период «холодной войны». Впервые этот вопрос в начале 1991 года поставил перед министром обороны Чейни председатель Объединенного комитета начальников штабов Колин Пауэлл. Он отметил, что его аппарат в принципе выступает за ликвидацию артиллерийских ядерных боезарядов, поскольку Соединенные Штаты располагают гораздо более точными обычными вооружениями. В своих мемуарах Пауэлл пишет: «Предложение пошло в аппарат планирования политики Пентагона — прибежище сторонников проведения жесткой линии времен Рейгана, которые постарались его «затоптать», причем в этом участвовали все, начиная с заместителя министра обороны Пола Вулфовица и ниже». Позже, возвращаясь в Вашингтон из Персидского залива на самолете вместе с Чейни, Пауэлл вновь попытался привлечь внимание министра обороны к этому вопросу, отметив, что командующие видами вооруженных сил занимают отрицательную позицию. Чейни знал, что его советники были против, и не поддержал Пауэлла. Однако на совещании в Белом доме 5 сентября 1991 г. по поводу дальнейших действий в связи с августовским переворотом в Москве Буш потребовал от своей команды новых предложений по контролю над вооружениями. На этот раз никто не сопротивлялся. «Начальники штабов, — пишет Пауэлл, — реагируя на изменившуюся в мире обстановку, поддержали это предложение, так же как Пол Вулфовиц и его советники — сторонники жесткой линии. Чейни готов был действовать в духе времени»^{106}.

Наряду с новой оценкой Пентагоном полезности тактического ядерного оружия была еще одна озабоченность, которая способствовала реализации предложения Пауэлла, — риск утраты контроля над отдельными боеприпасами. С распадом Советского Союза многие американские представители испытывали тревогу относительно способности нового российского государства осуществлять контроль над своим ядерным наследием. В силу небольших размеров и мобильности опасность утраты контроля над отдельными экземплярами тактического ядерного оружия была вполне реальной. В силу этого администрация Буша была заинтересована в уничтожении как можно большего количества тактических боеприпасов, прежде чем они могут попасть в чужие руки в Советском Союзе или будут вывезены за рубеж, например в Иран или Ирак.

Ответ на эти новые реалии был дан президентом Бушем в выступлении 27 сентября 1991 г., когда в обращении к нации он выдвинул широкий круг новых инициатив в области контроля над вооружениями и призвал Советский Союз последовать этому примеру. С учетом новых реалий президент заявил: «Таким образом, я распорядился о полной ликвидации Соединенными Штатами всего имеющегося арсенала тактического ядерного оружия. Мы возвратим в США и уничтожим все ядерные артиллерийские снаряды и ядерные боеголовки баллистических ракет малого радиуса действия». Буш также заявил, что США снимут с вооружения все тактическое ядерное оружие, находящееся на американских военных кораблях, подводных лодках и самолетах морской авиации наземного базирования. В области ядерных вооружений президент предложил снять с боевого дежурства стратегические бомбардировщики и все межконтинентальные баллистические ракеты, подлежащие сокращению в соответствии с соглашением СНВ-1. Он также предложил оставить на вооружении обеих сторон только моноблочные баллистические ракеты наземного базирования. В тот период некоторые советские ракеты имели до 10 боеголовок индивидуального наведения (МИРВ), которые давно вызывали главную озабоченность США возможностью нанесения первого удара со стороны Советского Союза. Буш также призвал советское руководство «присоединиться к нам в принятии конкретных неотложных шагов, которые позволили бы осуществить ограниченное развертывание неядерных вооружений оборонительного характера по защите от ограниченного ракетного нападения, из какого бы источника оно ни исходило, но при сохранении достаточных сил сдерживания»^{107}.

Президент позвонил Горбачеву и предоставил ему возможность заранее ознакомиться с шагами в области контроля вооружений, которые США намеревались предпринять (он также впервые позвонил Ельцину по вопросу контроля над вооружениями). Через неделю Горбачев ответил и, в свою очередь, предложил уничтожить тактические ядерные средства морского базирования, а также снизить численность советского ядерного арсенала ниже потолка, предусмотренного Договором ОСВ-1 (5000 боеголовок), и, кроме этого, объявить о годичном моратории на проведение ядерных испытаний^{108}.

А как же Украина?

В этот период в администрации продолжалась дискуссия о том, как относиться к распаду Советского Союза и особенно к проблеме независимости Украины, обладающей ядерным оружием. 19 октября 1991 г. в ходе подготовки совещания высших политических экспертов старший директор аппарата Совета национальной безопасности Эд Хьюит и старший помощник Бейкера по советским делам Дэннис Росс подготовили совместный доклад Скоукрофту и Бейкеру. В этом докладе они отмечали, что, хотя администрация надеялась на продолжение существования «добровольного» союза как гарантии экономической и ядерной стабильности и опасалась последствий быстрого распада страны, обладавшей 27 000 ядерных боезарядов, перспектива сохранения Союза представлялась все менее вероятной. Они призывали США использовать свое влияние в плане обеспечения в этот период ответственного поведения республик, включая Россию [26] .

26

Interview with Andrew Carpendale. Помимо своего поста в Госдепартаменте Карпендейл позже помогал Бейкеру в написании мемуаров.

Возможность такого влияния основывалась на ряде принципов, сформулированных сразу же после провала путча. Сама идея формулирования руководящих принципов была предложена Бейкеру еще 27 августа двумя членами его Аппарата планирования политики Эндрю Карпендейлом и Джоном Ханной. Карпендейл и Ханна, в свою очередь, заимствовали идею у своего коллеги Джона Фокса, который впервые сформулировал ее применительно к Югославии. Правда, эти принципы никогда не применялись на практике по отношению к республикам бывшей Югославии, поскольку тут все сводилось к гораздо более простому принципу: «не распадайтесь». В августе и в начале сентября Росс пытался убедить Бейкера, что президенту надо выступить с важным обращением, в котором разъяснить эти принципы применительно к советским республикам. Бейкер, по всей видимости, пытался склонить к этому Буша, но Буш и Скоукрофт считали, что время для такого выступления президента еще не пришло. Буш, однако, согласился с тем, чтобы Бейкер озвучил эти принципы, что тот и сделал в ходе встречи с прессой в Розовом саду 4 сентября. Эти пять принципов включали: мирное самоопределение, уважение существующих границ, соблюдение демократических и правовых норм, гарантии прав человека и уважение норм международного права и международных обязательств. С того момента Бейкер и его советники использовали эти принципы в плане побуждения центра и республик к принятию шагов, которые способствовали бы их интеграции

с Западом (даже не оказывая им, как мы это видели, существенной помощи в данном вопросе). Теперь Хьюит и Росс выступали за включение в перечень принципов еще одного, который касался бы контроля над ядерным оружием. В соответствии с более сдержанным подходом Белого дома к указанной проблеме Скоукрофт позже писал, что эти принципы нельзя было рассматривать как «четкую политику администрации в вопросе распада Советского Союза»^{109}. Спор между Пентагоном и остальными звеньями администрации по поводу Украины обострялся. Бейкер вспоминает: «Это, насколько я помню, был единственный случай, когда спор по поводу политики администрации Буша, в котором я принимал участие, стал достоянием прессы до того, как основные участники смогли выработать общую позицию»^{110}. С ним согласен сотрудник аппарата Совета национальной безопасности Николас Берне: «Главный вопрос был не в том, как вести дела с Москвой, а в том, как разрешить разногласия внутри самой администрации в отношении Украины»^{111}. В отличие от Госдепартамента или Совета национальной безопасности, такие ведущие деятели Пентагона, как Пол Вулфовиц, Скутер Либби, Стивен Хэдли и Эрик Эделман, ни минуты не колебались, что Соединенные Штаты должны изо всех сил «нажать на газ». По их мнению, если Украина станет независимой, это фундаментальным образом изменит в пользу США весь геостратегический пейзаж Европы. «Мы считали, — вспоминает Хэдли, — что без Украины отсталая Россия никогда не восстановит Советский Союз. Она уже никогда не будет представлять той угрозы, которую являла во времена Советского Союза из-за колоссальных людских ресурсов и географического положения Украины. И это должно было стать важнейшим принципом американской политики, оставляя в стороне все другие важные принципы: в стратегическом смысле независимая Украина превращалась в наш страховой полис»^{112}. Несмотря на горячий характер этой дискуссии, она быстро утратила свое значение после референдума 1 декабря, за которым спустя всего неделю последовали Беловежские соглашения, создавшие Содружество Независимых Государств. Обсуждение проблемы коллапса Советского Союза быстро перешло из гипотетической в практическую плоскость. Вопрос уже был не в том, быть ли Украине независимой, а в том, быть ли ей независимой и ядерной.

Начало переходного периода

С 27 сентября 1991 г., со времени выступления Буша по проблеме ядерного оружия, никто из представителей администрации не выступал с какими-то программными или концептуальными заявлениями относительно политики США в новых условиях. Буш опасался получить ярлык президента, чрезмерно увлеченного проблемами внешней политики, особенно после дополнительных выборов сенатора от штата Пенсильвания 5 ноября 1991 г., когда демократ Харрис Вофорд нанес поражение бывшему министру юстиции в администрации Буша Ричарду Торнбергу. Бейкер в октябре был занят вопросами Ближнего Востока, что позволило созвать в конце месяца в Мадриде крупную международную конференцию. И вообще отсутствие уверенности в том, кого должны поддерживать Соединенные Штаты — Горбачева или Ельцина, создавало неподходящую обстановку для крупного политического выступления. Однако после украинского референдума 1 декабря кто-то должен был выступить с важной речью, поскольку, как Росс сказал Бейкеру, «Соединенные Штаты рисковали утратить контроль над событиями»^{113}.

И вот, чтобы подготовить почву для выработки политики США в постсоветский период, Бейкер 12 декабря отправился в свою альма-матер — Принстонский университет с намерением выступить перед аудиторией, включавшей легендарного Джорджа Кеннана — отца доктрины «сдерживания», которую теперь можно было официально сдать в архив. Даже в ходе подготовки выступления Бейкер не был уверен, на что будет похоже новое образование, возникшее в бывших советских границах. В течение двух дней, пока он писал текст выступления, Горбачев и Ельцин по отдельности встречались с представителями военных, чтобы заручиться их поддержкой. Это было то, отмечал Бейкер в своих мемуарах, из чего состоят «геополитические кошмары». Он даже не знал, как надо называть это новое образование. В проекте выступления говорилось об отношениях США с «Россией, Украиной и другими республиками». Но поскольку никто не знал, что в конце концов получится из СНГ, то в окончательном тексте было сказано о «России, Украине, других республиках и их объединениях». Но Бейкер и его команда четко знали, что Соединенные Штаты должны были сохранять отношения с тем, что осталось от Советского Союза, а не идти по пути изоляционизма, ссылаясь на то, что «холодная война» окончилась, как он это делал еще за несколько дней до выступления, чтобы подготовить себе соответствующую почву^{114}. В выступлении Бейкера были две главные темы. Первая касалась намерений предпринять международные усилия по оказанию финансовой поддержки новым независимым государствам. Вторая должна была напомнить о позиции США в вопросе контроля над ядерным оружием. Бейкер подтвердил намерение США добиваться, чтобы на развалинах СССР не возникло новых ядерных держав, чтобы Договор ОСВ был ратифицирован и выполнен, а все ядерное оружие передано «под единое командование» (лидеры новых стран должны были сами решить, как это сделать). Украина, Беларусь и Казахстан должны присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве неядерных государств и установить эффективный контроль над экспортом технологий, в которых могут быть заинтересованы другие страны, проявляющие ядерные амбиции»^{115}. За выступлением Бейкера последовала его поездка в регион. В Москве 16 декабря он встретился отдельно с Горбачевым и Ельциным. Помимо вопросов оказания гуманитарной помощи Бейкер и его команда затронули несколько крупных проблем международной безопасности. Будет ли СНГ проводить свою собственную внешнюю политику и какую-то собственную линию в вопросах безопасности? Кто и какие обязательства взял на себя в области ядерного оружия? Есть ли уже у России своя собственная внешняя политика? После беседы с глазу на глаз с Ельциным Бейкер пригласил свою делегацию для двусторонней встречи в расширенном составе. Как пишет Бейкер, у всех были вопросы: «Посол Страусе спросил, собирается ли Россия признать другие страны — члены СНГ и обменяться послами. Дэннис Росс задал вопрос о ближневосточном мирном процессе. Эксперт Госдепартамента по вопросам контроля над вооружениями Реджи Бартоломью спросил, что будет с передачей обычных вооружений. Работник аппарата СНБ Эд Хьюит поинтересовался оплатой поставок зерна, а новый помощник госсекретаря по европейским делам Том Найлс спросил, что станет с валютными поступлениями за нефть и газ». У российского министра иностранных дел Козырева ответов, естественно, не было, но он сам поставил вопрос о признании России Соединенными Штатами, и, как позже Бейкер телеграфировал Бушу, «признание само по себе эту проблему не решит»^{116}. Ответ на один из вопросов Бейкер получил, когда новый советский министр обороны маршал Евгений Шапошников, сменивший на этом посту одного из заговорщиков, появился на встрече Бейкера с российским президентом Ельциным. Примечательно, что эта встреча проходила в Екатерининском зале Кремля — традиционном месте встречи с советскими лидерами. При обсуждении того, что воспринималось в тот период как продовольственный кризис в России, Ельцин согласился на участие американского военного персонала в поставках продовольствия и медикаментов. Это было беспрецедентное приглашение военным работать на территории бывшего противника. Ельцин выразил надежду, что вооруженные силы СНГ будут тесно взаимодействовать со своим бывшим противником — Организацией Североатлантического договора (НАТО): «Важным компонентом обеспечения безопасности России станет ее взаимодействие с единственным оставшимся в Европе военным союзом»^{117}.