Чиновники
Шрифт:
Началось с того, что Рабурден был потрясен жалким существованием, которое вели чиновники: Ксавье недоумевал, почему они все больше впадают в ничтожество; он стал доискиваться причины и нашел, что она кроется в маленьких частичных революциях, возникавших как отзвук великой бури 1789 года; эти маленькие революции обычно не привлекают внимания историографов грандиозных событий, хотя, в конечном счете, именно под их воздействием наши нравы стали такими, каковы они есть.
Прежде, во времена старой монархии, бюрократических армий не существовало. Чиновники, весьма немногочисленные, подчинялись первому министру, находившемуся в постоянном общении с королем, и, таким образом, почти непосредственно служили королю. Начальников этих усердных слуг называли просто «старшими приказчиками». Там, где король не распоряжался самолично, например, в административных управлениях, ведавших откупами, чиновники были в глазах своих начальников тем же, чем приказчики торговых домов для своих хозяев: они проходили обучение, которое должно было помочь им стать самостоятельными людьми. Таким образом, любая точка окружности связывалась с центром и получала от него жизнь. Тогда существовали преданность и верность. С 1789 года государство, или, если угодно, отечество, заменило собой государя. Вместо того чтобы находиться в прямом ведении первого должностного лица, наделенного политической властью, приказчики, несмотря на все наши возвышенные идеи относительно отечества, сделались правительственными чиновниками, а их начальники носятся без руля и без ветрил, по воле некоей власти, именуемой министерством, притом не знающей сегодня, будет ли она существовать завтра. Но так как имеются текущие дела, которыми кто-то должен заниматься, то известное число приказчиков все же удерживается на поверхности, — они знают, что они нужны, хотя их могут
Короли, обзаведясь министрами, — а это случилось лишь при Людовике XV, — больше не захотели совещаться, как в старину, с виднейшими государственными мужами и потребовали, чтобы министры составляли им докладные записки по всем важным вопросам. Канцелярии же постепенно заставили министров в этом отношении подражать королям. А так как министрам приходилось защищать свои мероприятия и перед обеими палатами и перед двором, то они ходили на поводу у своих докладчиков. При решении любого важного вопроса, даже самого срочного, министр неизменно заявлял: «Я затребовал докладную записку». И вот докладная записка стала для дела и для министра тем же, чем она является в палате депутатов при отмене или принятии закона, — как бы рекомендацией, где доводы за и против изложены более или менее пристрастно, — поэтому министр, так же как и палата, после докладной записки может разобраться в деле не лучше, чем до нее. Решения принимаются тут же. Ведь как бы там ни было, а неизбежно настает минута, когда надо сделать тот или иной выбор, и чем больше выдвигается доводов за и против, тем менее здраво решение. Самые прекрасные деяния в истории Франции совершались тогда, когда не существовало еще никаких докладных записок и решения принимались немедленно. Высшее правило для государственного деятеля — это умение применять к любому случаю точные формулы, как делают судьи и врачи. Рабурден исходил из мысли: «на то и министр, чтобы быть решительным, знать дела и твердо вести их». А между тем он видел, что во Франции докладная записка царит надо всеми — от полковника до маршала, от полицейского комиссара до короля, от префекта до министра; царит при обсуждении закона в палате и при его утверждении. Начиная с 1818 года все стало обсуждаться, взвешиваться и оспариваться устно и письменно, все становилось словесностью. Однако, невзирая на блестящие докладные записки, страна шла к гибели, она предпочитала рассуждать, а не действовать. За год составлялся чуть не миллион докладных записок! Это и было царствованием Бюрократии. Канцелярские дела, папки, бесконечные сопроводительные документы, без которых Франция якобы пропадет, циркуляры, без которых она якобы не сможет жить, разрастались и приумножались с каждым днем.
Бюрократия своекорыстно поддерживала недоверие к отчетам о приходах и расходах: она клеветала на административную власть ради выгоды администраторов. Словом, подобно лилипутам, опутавшим Гулливера тончайшими нитями, она опутала Францию по рукам и ногам системой парижской централизации, как будто с 1500 по 1800 год страна, не имея тридцати тысяч приказчиков, так ничего и не совершила. Чиновник, присосавшись к государству, словно омела — к груше, сделался совершенно к нему равнодушен. Вот как это произошло: обязанные подчиняться правителям или палатам, предписывающим им известные ограничения в бюджете, и вместе с тем вынужденные все же сохранять своих работников, — министры уменьшали оклады и увеличивали число должностей, считая, что чем больше людей будет на службе у правительства, тем правительство будет сильнее. Однако аксиомой является именно обратный закон — и он действует во всей вселенной: энергия рождается только при небольшом числе действующих сил. И поэтому событие, совершившееся около июля 1830 года, показало всю ошибочность этой тяги Реставрации к министериализму. Чтобы какое-либо правительство пустило корни в жизни нации, нужно уметь связать с ним интересы, а не людей.
Доведенный до презрения к правительству, лишавшему его и жалованья и значения, чиновник стал относиться к нему, точно куртизанка к старому любовнику: по деньгам и услуги — положение, которое было бы признано невыносимым как для администрации, так и для чиновника, если бы только обе стороны решились над ним задуматься и если бы голос чиновников с крупными окладами не заглушал голоса мелкоты. Чиновник, занятый только мыслью о том, как бы удержаться на месте, получать жалованье и дотянуть до пенсии, считал, что все дозволено ради столь великой цели. Это приводило приказчика к сервилизму, порождало постоянные интриги в недрах министерств, где мелкие приказчики боролись против выродившейся аристократии, которая охотно паслась на общественных угодьях буржуазии и требовала мест для своих разоренных сынков. Незаурядный администратор вынужден был с трудом пробираться между этими извилистыми изгородями, гнуть спину, ползти, нырять в грязь вертепов, где появление умного человека вызывало всеобщий испуг. Честолюбивый гений мог дожить до седых волос — и не добиться тиары: он уподоблялся Сиксту Пятому [13] — и все-таки начальником канцелярии не становился. Удерживались на местах и зачислялись на службу только лентяи, бездарности и тупицы.
13
Сикст Пятый— римский папа (1585—1590), отличался непомерным честолюбием и стремился играть выдающуюся роль в политике западноевропейских государств.
Так постепенно административная власть во Франции переходила в руки посредственностей. И бюрократия, состоявшая целиком из ничтожных людишек, обращалась в препятствие к процветанию страны; она семь лет мариновала в своих папках проект канала, который поднял бы производительность целой провинции; она всего пугалась, поддерживала всякую волокиту, увековечивала всякие злоупотребления, лишь бы увековечить собственное существование; она вела на поводу всех и вся, даже самого министра; она душила талантливых людей, осмеливавшихся действовать самостоятельно или указывать ей на ее глупость. Только что был опубликован список пенсионеров, и Рабурден обнаружил в нем фамилию одного канцелярского служителя, которому было назначено содержание выше, чем какому-нибудь израненному в сражениях старику полковнику. В этом факте перед нами вся история бюрократии как на ладони. Еще одну язву, вызванную современными нравами и способствовавшую внутреннему разложению чиновничества, Рабурден видел в том, что в Париже среди чиновников нет подлинной субординации, что между начальником какого-нибудь важного отдела и последним экспедитором существует совершенное равенство. Среди рядовых чиновников есть и поэты и коммерсанты, и за пределами канцелярии каждый главенствует на каком-нибудь поприще. Чиновники отзываются друг о друге безо всякого уважения. Образование, расточаемое без толку среди масс, не приводит ли нынче к тому, что сын министерского швейцара вершит судьбы заслуженного лица или крупного собственника, у которого отец его некогда был дворником? Поступивший вчера новичок может спихнуть старого служаку; какой-нибудь сверхштатный шалопай с набитым червонцами кошельком, отправляясь в тильбюри на прогулку в Лоншан, обдает грязью своего начальника и говорит своей хорошенькой спутнице, показывая кончиком хлыста на плетущегося пешком бедного отца семейства: «Вон идет мой патрон!» Либералы называли такое положение вещей прогрессом, Рабурден же видел, что самую сердцевину власти разъедает анархия. Ведь он достаточно наблюдал бесчисленные интриги — точно в серале между евнухами, женщинами и глупыми султанами, — мелочные свары, достойные монахинь, затаенные обиды, бессмысленное глумление, дипломатические хитрости, которыми можно было бы испугать даже посла (и все это ради наградных или прибавки к жалованью), бури в стакане воды, дикарские подвохи по отношению к самому министру. Вместе с тем он видел, как люди действительно полезные, труженики, становились жертвами этих паразитов; как люди, преданные своему отечеству, резко выделявшиеся в толпе бездарностей, терпели поражение от гнусных происков.
Все шло к тому, чтобы высшие должности распределялись влиятельными депутатами, а не королевской властью, чтобы чиновники рано или поздно сделались только колесиками огромной государственной
Правда, государству как будто еще не угрожает гибель только оттого, что талантливый чиновник выходит в отставку и его заменяет ничтожество. К несчастью наций, ни один человек не кажется им необходимым для их существования. Но когда мельчает все, нации перестают существовать. Каждый может в этом наглядно убедиться, отправившись в Венецию, Мадрид, Амстердам, Стокгольм или Рим, где некогда блистало великое могущество, ныне рухнувшее, потому что в него просочилась подлость и залила даже вершины. В час борьбы все оказалось немощным, и после первой же атаки государство пало. И если мы преклоняемся перед удачливым болваном и равнодушны при падении даровитого деятеля — то это результат нашего плачевного воспитания и наших нравов, доводящих умного человека до мрачной иронии, а гения — до отчаяния. Но какая трудная задача — реабилитировать чиновничество именно в ту минуту, когда либералы вопили в своих газетах и внушали рабочим производственных мастерских, что платить чиновникам жалованье — значит беспрестанно обворовывать казну; когда они изображали статьи бюджета в виде пиявок и ежегодно выступали с запросами, на что же идет миллиард налогов! Рабурден считал, что отношения между чиновником и бюджетом те же, как между игроком и игрой: все, что она ему дает, он ей возвращает. Крупный оклад требует и большого труда; а платить человеку лишь тысячу франков в год за то, чтобы он отдавал все свое время службе, — разве это не значит порождать воровство и нищету? Содержание каторжника обходится государству почти столько же, а работает он меньше. Но чтобы человек получал от государства двенадцать тысяч в год и за это посвятил всего себя своей стране, такой договор выгоден для обеих сторон и может привлечь даровитых людей!
Эти размышления привели Рабурдена к мысли о коренном изменении всего состава служащих. Следовало сократить их число, удвоить или утроить оклады и отменить пенсии; брать на службу людей молодых, как делали Наполеон, Людовик XIV, Ришелье и Хименес, но держать их долго, привлекая высокими окладами и почестями; таковы были основные пункты той реформы, которую Рабурден считал полезной и для государства и для чиновников. Трудно изложить во всех подробностях, шаг за шагом, этот план, охватывавший весь бюджет и учитывавший бесконечно малые величины административного аппарата с целью их внутреннего объединения. Однако, может быть, перечня главных реформ будет достаточно и для тех, кто знает наше административное строение, и для тех, кому оно неизвестно. Как ни шатка позиция историка, излагающего некий проект, который на первый взгляд напоминает проекты наших доморощенных политиков, все же его следует воспроизвести хотя бы в общих чертах, чтобы показать человека через его дело. Если опустить рассказ о его трудах — вы уже не поверите на слово автору, утверждающему, что и правитель канцелярии может быть одарен талантом или способностью дерзать.
Рабурден делил высшую административную власть на три министерства. Он исходил из мысли, что, если некогда встречались умы, достаточно сильные, чтобы охватить внешние и внутренние дела государства, то и в нынешней Франции не будет недостатка в таких деятелях, как Мазарини [14] , Сюжер [15] , Сюлли [16] , Шуазель [17] , Кольбер [18] , способных управлять министерствами более обширными, чем нынешние. Да и с точки зрения практической — трое скорее договорятся, чем семеро [19] . Кроме того, не так легко ошибиться, выбирая их. Наконец, королевская власть, может быть, избегнет постоянных министерских шатаний, не дающих ни следовать какому-либо плану в области внешней политики, ни проводить какие-либо внутренние улучшения. В Австрии, объединяющей много национальностей, чьи разнообразные интересы должны быть согласованы и направляемы одним государем, бремя государственных дел несли в те времена всего два человека, и они отнюдь не изнемогали под ним. Разве Франция беднее, чем Австрия, политическими талантами? Довольно глупая игра в так называемые конституционные учреждения приняла слишком большие размеры и привела к тому, что для удовлетворения разросшихся притязаний буржуазии потребовалось несколько министров.
14
Мазарини(1602—1661) — первый министр и фактический правитель Франции в годы малолетства Людовика XIV.
15
Сюжер(ум. 1151) — аббат, правивший Францией во время отсутствия Людовика VII, когда тот уехал в Крестовый поход.
16
Сюлли, барон Рони (1560—1641) — главный советник Генриха IV по управлению государством.
17
Шуазель, Этьен Франсуа (1719—1785) — министр Людовика XV.
18
Кольбер, Жан Батист (1619—1683) — министр Людовика XIV.
19
...трое скорее договорятся, чем семеро.— Во Франции в эпоху Реставрации было семь министров: иностранных дел, военный, морской, финансов, юстиции, внутренних дел и дворцового ведомства.
Рабурдену представилось вполне естественным прежде всего соединить морское министерство с военным. Он считал, что флот является частью военных сил, так же как артиллерия, кавалерия, пехота, интендантство. Не бессмысленно ли создавать для адмиралов и маршалов отдельные управления, если у них общая цель — оборона отечества, нападение на врага, защита государственных владений? В министерстве внутренних дел следовало объединить торговлю, полицию, финансы, иначе оно не оправдало бы своего назначения. В ведении министерства иностранных дел должны были находиться: суд, дворцовое ведомство и все, что по министерству внутренних дел относилось к литературе и искусствам. Право покровительства в разных областях Ксавье Рабурден предоставлял только государю. Министерство внутренних дел сохраняло за собой и председательство в Совете. Каждое из трех упомянутых министерств должно было иметь не больше двухсот чиновников в своем центральном управлении, при котором они, по проекту Рабурдена, должны были получать и казенные квартиры — так было встарь, во времена монархии. Он клал в среднем на каждого чиновника двенадцать тысяч франков, что составило бы лишь семь миллионов франков на содержание всех штатов, поглощавших в его время свыше двадцати миллионов франков: ведь сведя таким образом все министерства к трем главным, он упразднял целые административные системы, становившиеся ненужными, и сокращал огромные расходы на их содержание в Париже. Он доказывал, что округом могут управлять десять человек, а для префектуры нужно от силы двенадцать; это предполагает наличие лишь пяти тысяч чиновников во всей Франции (не считая юстиции и армии), а в то время одних министерских чиновников было больше. Но на секретарей суда возлагались и дела по залогу недвижимостей, а на прокурорский надзор — ведение учета крупных земельных владений. Рабурден стремился объединить в одном и том же центре управления однородные виды деятельности. Таким образом, залогом недвижимостей, наследствами и учетом должны были ведать одни и те же учреждения, и для этого достаточно было трех сверхштатных чиновников в каждой судебной палате и трех в Королевском суде. Последовательное применение этого принципа привело Рабурдена к реформе финансов. Он слил все виды налогов в один, решив, что облагать налогом следует не собственность, а все потребление в целом; он считал, что в мирное время облагать налогом можно только потребление, налог же на землю нужно приберечь на случай войны: лишь тогда государство вправе требовать жертв от земли — ибо оно защищает ее; но взимать с нее слишком много в мирное время он считал крупной политической ошибкой, ибо с наступлением серьезных кризисов страна уже ничего не может дать государству; также и заем должен проводиться в дни мира, — тогда он котируется по номинальной цене, а не с потерей пятидесяти процентов, как в трудные времена; в случае же войны следует вводить земельную контрибуцию.